MEXICO Sociedad Anónima (aquí pero no para FORBES)
¿El Restablecimiento del Viejo Régimen Presidencialista del PRI, bajo una nueva empresa, ahora particular?
Hemos declarado como objetivo de Temas Lemas y Dilemas, hacer a un lado las noticias de carácter coyuntural y mediáticamente escandalosos ponderadas por los medios masivos de comunicación oligarcas y ambicionamos continuar en esa línea. Si hacemos mención cualquiera sobre asunto alguno en curso que se encuentre en ese rango, no será más que para ubicarle en el planteamiento de fondo que estamos tratando; ¿La Respuesta es el Socialismo?, ahora en la vertiente de la Propiedad del Estado o su participación en y sobre las empresas de su propiedad ó su entrega al capital privado. En la víspera de el 75 aniversario de na nacionalizacion de la industria petrolera ha surgido un nuevo embate de la política económica neoliberal (escucha a Bueno torio y a Labastida para comprobarlo) impuesta en México, ahora bajo el llamado "Pacto por México"; para que este embate tenga éxito los monopolios televisivos y sus apéndices ideológicos de la calaña de Enrique Kráuze han construido un discurso en pro de la privatización, encubierta en un mensaje engañoso y tramposo ya que sitúa el problema en el desarrollo mismo de la industria petrolera con sus retos, para esconder el fin que es entregar los recursos de la nación a particulares (ver enlaces 1, 2, 3, y 4).
Para ello debemos tener en claro como o cuando se define la "conciencia jurídica del mexicano" y que permite a
Por la importancia del tema que abordamos consideramos oportuno reproducir la columna de Lorenzo Meyer, publicada en el diario reforma del pasado 7 de marzo de 2013, antes de desarrollar el concepto mas amplio sobre el PETROLEO EN MEXICO.
Lorenzo Meyer
Al cambiar sus documentos básicos en el sentido demandado por el gobierno de Enrique Peña, el PRI ha dado un paso más en su alejamiento del legado cardenista. Ahora bien, ese partido ya ha dado tantos pasos y desde hace tanto tiempo para distanciarse del único Presidente progresista que ha surgido de sus filas, que uno más casi no se nota. Lo realmente importante es saber si la sociedad mexicana también ha optado por marchar en esa misma dirección. De ser el caso, sería un error de proporciones históricas.
La columna de la semana pasada intentó presentar las raíces y razones de la política nacionalista en materia de la legislación sobre los derechos de propiedad de los hidrocarburos de los primeros gobiernos de la Revolución Mexicana, desde el maderista hasta el de Plutarco Elías Calles y los tres posteriores que nacieron y vivieron por decisión de Calles. En esta entrega el tema es la política petrolera del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), y que hace 75 años culminó en la lógica, aunque no por ello menos sorpresiva, expropiación de las empresas extranjeras que habían dominado la explotación del petróleo mexicano desde sus inicios al despuntar el siglo XX hasta marzo de 1938. Ello también reafirmó la nacionalización de todos los hidrocarburos, política que se había puesto en duda en el caso de los terrenos adquiridos por particulares antes de que entrara en vigor la Constitución de 1917, según lostérminos de los Acuerdos de Bucareli de 1923 y de las modificaciones del 3 deenero de 1928 a la ley petrolera de 1925.
LA 'LITIS' ORIGINAL
El conflicto inicial entre el régimen post- porfirista y las empresas extranjeras se centró en determinar si un país periférico, en ejercicio de su soberanía nominal, podía modificar la naturaleza de los derechos de los propietarios de la superficie sobre los depósitos de hidrocarburos en el subsuelo. En Querétaro, el constituyente revolucionario de 1916 concluyó que sí pero las grandes potencias de Occidente -las que habían creado y sostenido los principios de derecho internacional vigentes y cuyas empresas controlaban casi todos los terrenos petrolíferos conocidos entonces en México- sostuvieron que no, salvo que se les pagara una indemnización imposible. El resultado final de la pugna fue el acuerdo informal de 1927 entre Calles y el embajadornorteamericano Dwight Morrow para dar una interpretación conservadora y aceptable para Washington (aunque no para las compañías) en torno al respeto a los "derechos adquiridos" de los petroleros y que concluyó con el cambio de la ley petrolera al año siguiente.
LA NUEVA 'LITIS' O EL FRENTE INESPERADO
En 1933, el PRI de entonces -el PNR- aprobó como plataforma electoral y programa de gobierno para el sexenio 1934-1940 el primer "Plan Sexenal". Ahí campeó un espíritu nacionalista en torno a los recursos minerales. Por otro lado, el plan alentaba a la organización de los trabajadores. Una vez que en 1935 Cárdenas decidió desembarazarse de la tutela y del conservadurismo de Calles, combinó ambos elementos de su programa de gobierno -nacionalismo y obrerismo- para replantear el tema petrolero. Ya no se insistiría en discutir con las empresas la naturaleza de sus derechos de propiedad a la luz del artículo 27 constitucional, sino que se abrió un frente nuevo: el sindical.
El general Cárdenas apoyó la idea de agrupar a la multitud de pequeños sindicatos que existían en cada empresa petrolera en uno solo. Hubo resistencia, pues los dirigentes sindicales preferían ser cabeza de ratón que cola de león, pero al final, en 1935, nació el que hoy es el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana y que no tardó en plantear a los empleadores la firma de un contrato colectivo de trabajo (CCT). Las empresas rechazaron los términos y en 1937 estalló la huelga en una industria que podía paralizar a la parte moderna del país; el gobierno intervino y finalmente el conflicto se planteó ante las autoridades del trabajo. El escollo principal resultó ser no tanto el aumento en sueldos y prestaciones como la demanda de sindicalizar al grueso de los trabajadores de confianza, pues eso le daría al sindicato, y por esa vía al gobierno, acceso a información hasta entonces confidencial: monto de las inversiones, producción, valor de las ventas, situación de los campos, de las reservas, etcétera.
EL MOMENTO DE LA VERDAD
Para 1938, el presidente Cárdenas había llegado a un acuerdo con el capital inglés para reactivar la producción petrolera con el campo de Poza Rica por medio de una empresa mixta, es decir, una asociación de su gobierno con el capital privado. Sin embargo, la negativa de las empresas norteamericanas a aceptar los términos del laudo oficial sobre el CCT llevó a un choque entre el gobierno cardenista y el conjunto de los capitales petroleros. Los ingleses parecían dispuestos a la flexibilidad -tenían más que perder- pero los norteamericanos no, y ellos eran el poder político dominante o al menos eso creían ser.
El presidente Cárdenas pudo optar por nombrar un interventor en cada empresa y con eso salvar las formas para seguir negociando, pero optó por la vía radical, por cortar el Nudo Gordiano que se había empezado a crear desde Madero. Sin que las empresas ni sus gobiernos lo esperaran, a las 21:45 horas del 18 de marzo de 1938, Cárdenas firmó el decreto de expropiación de los bienes de 16 empresas petroleras y 15 minutos más tarde lo leyó a la nación por radio.
Cárdenas no se había entrenado en el arte de la oratoria, pero sí en el de la contundencia. Aún hoy puede emocionar, por su significado, escuchar la grabación de esa transmisión del decreto presidencial.
EL SIGNIFICADO
La del 18 de marzo de hace 75 años no fue la primera de las acciones mexicanas por actuar como país efectivamente soberano. Sin embargo, la decisión de 1938 fue la más espectacular y efectiva con el propósito de ensanchar de un solo golpe los linderos de una independencia que siempre ha sido relativa. Fue, además, una acción política incruenta, producto de un cálculo responsable sobre las posibles reacciones de las grandes potencias y sus empresas, pero también, y en eso reside su grandeza, de un gran riesgo personal aceptado por un hombre que asumió su papel de estadista a cabalidad, como no lo ha hecho -ni siquiera intentado- ninguno de los que le sucedieron en la Presidencia.
Cárdenas vio e hizo ver a los que supieron entender su decisión de expropiar las empresas petroleras, que al llevar al Estado a asumir enteramente la propiedad y el manejo de los hidrocarburos, lo que estaba en juego era algo mucho más importante que el petróleo: era la oportunidad de mostrar al resto del mundo, pero sobre todo a los propios mexicanos, que si se podía lo más, también se podría lo menos en muchas otras arenas. Que si la clase política aceptaba actuar con honradez, patriotismo (desinterés) y responsabilidad, el resto de la nación le respaldaría. Que un nacionalismo defensivo y, a la vez, constructivo, era un buen camino para ganar y mantener no sólo el respeto de los otros, sino el propio, un elemento sin el cual no hay proyecto nacional que valga la pena.
El petróleo y la batalla por mantenerlo mexicano
SOSTENER LO DICHO Y HECHO
El decreto que en 1938 expropió la industria petrolera
y reafirmó su nacionalización (recuperó el terreno legal y político perdido con
los Acuerdos de Bucareli de 1923 y con la ley del petróleo de 1925 y su
modificación en 1928) es el momento culminante del nacionalismo revolucionario
mexicano, pero ese evento no terminaría por ser lo que fue de no haberse ganado
la batalla política, legal y económica que tuvo lugar en los dos sexenios que
siguieron al cardenista.
Tras lo ocurrido en marzo de hace 75 años, México
debió librar una nueva batalla por el petróleo para sostener lo logrado. Lo que
estuvo en juego entonces fue la posibilidad de que fuerzas externas, y algunas
internas, obligaran al gobierno a modificar los términos de la expropiación.
Conviene recordar que en 1937 Bolivia había expropiado a la Standard Oil of
Bolivia. La importancia económica de esa subsidiaria de la Standard era mínima,
pero la matriz desató sobre Bolivia una presión que le obligó a aceptar los
términos demandados por la afectada. En el caso de México se intentó lo mismo:
exigir una indemnización adecuada e inmediata o la devolución de lo tomado.
Para las petroleras el caso mexicano era más, mucho más importante que el
boliviano, pues se acababa de descubrir Poza Rica, y el conjunto de empresas
afectadas controlaba alrededor del 90% de la producción mundial de petróleo. En
términos de precedentes, el desafío mexicano implicaba no compensar a los
afectados por el valor del petróleo aún por extraer en sus propiedades y la ley
mexicana de expropiación de 1936 no suponía el pago de una indemnización
inmediata sino diferida a lo largo de 10 años. Para las empresas, eso suponía
no una expropiación sino una confiscación.
LA 'PEQUEÑA GUERRA' EN EL MARCO DE LA GRAN GUERRA
Cuando Cárdenas expropió el petróleo, la Segunda
Guerra Mundial ya se vislumbraba. El Presidente supuso, y con razón, que el
gobierno de Washington, cuya política en América Latina -la "Buena
Vecindad"- buscaba aislar a la región de las turbulencias creadas por las
políticas contra el statu quo seguidas por Alemania, Italia y Japón, no usaría
la fuerza contra México ni menos permitiría que Inglaterra lo hiciera. Cárdenas
calculó bien. El gobierno del presidente Roosevelt reconoció el derecho
soberano de México a expropiar pero le exigió, como a Bolivia, el pago pronto y
adecuado, cosa que nuestro país no estaba en posibilidad de hacer. Fue entonces
que Cárdenas logró que una empresa -la Sinclair- aceptara que se le pagara con
petróleo, a plazos y sin especificar si se le compensaba sólo por el valor de
sus instalaciones en la superficie o también por sus depósitos. Con ese
acuerdo, México argumentó que si no se llegaba a un arreglo similar con el
resto de las empresas, no era por su culpa y que Washington no tenía bases legales
para reclamar. El boicot de los petroleros a las exportaciones mexicanas de
combustible y a las importaciones de insumos para el Pemex recién formado tuvo
impacto, pero finalmente el mercado interno, la agenda de Estados Unidos
motivada por la guerra y la determinación política del gobierno cardenista
salvaron a la industria.
Cuando finalmente Estados Unidos se vio envuelto en la
gran guerra mundial, la coyuntura se tornó aún más favorable para que el
gobierno mexicano lograra que Washington presionara a sus petroleros para que
en 1942 llegaran a un acuerdo con México cuyos términos resultaron
relativamente ventajosos para este último. Además, ese arreglo fue parte de un
paquete mayor, que incluyó acuerdos sobre la impagada deuda externa, las reclamaciones
por daños causados por la revolución a norteamericanos, ayuda de Washington
para rehabilitar la red ferrocarrilera y varios otros acuerdos: uno comercial,
otro de braceros y, desde luego, el militar. En esas circunstancias México pudo
darse el lujo de posponer los términos de la indemnización a los ingleses -la
más importante, en términos económicos- hasta después de concluida la guerra.
CON LA PAZ, RETORNAN LAS PRESIONES
Durante la Segunda Guerra, México pudo y supo negociar
con Estados Unidos en términos relativamente favorables. Sin embargo,
concluidos el conflicto mundial y el sexenio de Ávila Camacho, la
administración de Miguel Alemán encontró un terreno relativamente más difícil
para negociar con el vecino del norte. El alejamiento de Alemán de lo que era
el cardenismo y su alineamiento con Washington en la nueva guerra mundial que
entonces se inició -la Guerra Fría- le ganaron las simpatías del gobierno de
Harry S. Truman, pero no las suficientes como para obtener los préstamos del
Eximbank que solicitó para que Pemex acelerara sus proyectos de expansión.
Alemán consideró apropiado reabrir la actividad
petrolera al capital externo norteamericano. Fue entonces, entre 1949 y 1951
que Pemex firmó cinco contratos con otras tantas empresas norteamericanas
-ninguna de ellas había estado antes presente en México- para que exploraran,
perforaran o rehabilitaran pozos petroleros en áreas determinadas de la costa
del Golfo de México.
La decisión de Alemán de readmitir al capital privado
norteamericano en la actividad petrolera, aunque fuera de manera marginal, no
fue aceptada por la corriente cardenista que, si bien estaba debilitada, aún
contaba con fuerza para hacerse oír. Un representante de esa corriente, Natalio
Vázquez Pallares, publicó una veintena de artículos en 1952 en el periódico El
Popular, donde denunció sin ambages que los contratos con las empresas
extranjeras eran lesivos para el interés nacional y constituían una violación a
la letra y al espíritu del marco legal creado para mantener a la riqueza
petrolera en manos mexicanas y para beneficio exclusivo de México (En defensa
de nuestro petróleo, México: Universidad Michoacana, 1994).
Ante la reacción del sector nacionalista, el gobierno
de Adolfo Ruiz Cortines ya no continuó con la política de su antecesor. Y,
posteriormente, al inicio de los 1970, Pemex negoció la terminación anticipada
de los contratos firmados por el alemanismo. Sin embargo, hasta aquí pudo
llegar el esfuerzo nacionalista de Cárdenas, pues el general falleció en octubre
de ese año.
Al final de los 70, la presión por volver a abrir las
puertas al capital privado externo se volvió a presentar como resultado de esta
combinación: la ausencia de Cárdenas, la gran crisis del modelo económico
posrevolucionario, los nuevos descubrimientos de hidrocarburos en la Sonda de
Campeche y la irresponsabilidad y corrupción de los dirigentes políticos.
México se volvió a petrolizar, la deuda externa explotó y el neoliberalismo se
volvió la ideología dominante.
Es en el marco del esfuerzo histórico descrito, no
común en un país periférico, que una industria petrolera nacionalizada logró
convertirse en símbolo de su voluntad de dar sentido a su soberanía. Los
mexicanos debemos y podemos reafirmar la confianza en nosotros mismos
regenerando a Pemex -librándolo de la corrupción y las cadenas fiscales-,
manteniendo a los hidrocarburos como zona de nuestra exclusiva incumbencia y
alejándonos de la petrolización. Ningún país en nuestras condiciones ha logrado
superarse vía la dependencia de las exportaciones petroleras.
EL INICIO
Metiendo el proceso petrolero en una cascarita de
nuez, se puede decir que en una época dominada por la expansión y disputa
abierta entre las potencias imperiales de Occidente por someter la explotación
del mundo periférico a sus intereses, el gobierno de Porfirio Díaz, buscando
alentar la inversión extranjera en el incierto y casi desconocido mundo del
petróleo, renunció a los derechos originarios de propiedad de la nación sobre
los "jugos de la tierra" y a cobrar impuestos salvo el muy modesto
del timbre.
Justo cuando estalló la Revolución Mexicana, la
producción petrolera del país -controlada ya por empresas norteamericanas y
europeas- adquirió importancia. Por eso, en 1912, cuando se produjeron ya 16.6
millones de barriles anuales, Madero decretó un impuesto de 20 centavos por
tonelada de petróleo, lo que provocó el disgusto de las empresas y del
embajador norteamericano. A partir de entonces la lucha por la renta petrolera
sería feroz, a fondo, pues los petroleros argumentaron que sus títulos
originales les eximían de ese y de cualquier otro impuesto. Madero fue
asesinado pero en 1917 entró en vigor una Constitución cuyo artículo 27 regresó
la propiedad original de los hidrocarburos al Estado y nulificó la legislación
porfirista. Los petroleros y sus gobiernos rechazaron totalmente la
retroactividad pero México sostuvo que toda revolución afecta derechos
adquiridos y que la voluntad soberana del pueblo mexicano debía prevalecer. No
fue así.
Los acuerdos de Bucareli de 1923 -condición necesaria
para que Washington reconociera al gobierno de Obregón- significaron, en
materia de petróleo, una derrota relativa para México, pues éste tuvo que
aceptar que el principio constitucional rigiera plenamente sólo en el caso de
los campos petroleros descubiertos y explotados a partir de mayo de 1917 pero
no en los originales. Más tarde, en diciembre de 1925, la primera ley
reglamentaria del petróleo declaró que transcurridos 50 años -tiempo suficiente
para dejar esos campos exhaustos- México recobraría la plena propiedad sobre lo
que aún quedara. De nuevo el rechazo de los petroleros fue total -un país
periférico no podía imponer cambios al marco legal de las inversiones de las
grandes potencias-, y eso condujo a una nueva y muy seria crisis en la relación
México-Estados Unidos y que sólo se superó cuando la ley fue modificada en
enero de 1928 ¡Siguiendo un borrador elaborado en la embajada norteamericana
por un futuro embajador en México: Reuben Clark Jr.! El vecino marcaba el
límite de la soberanía mexicana.
Para evitar una humillación total a Calles, Washington
aceptó que la nueva legislación obligara a las empresas petroleras a cambiar
sus títulos originales porfiristas por las "concesiones
confirmatorias" que les daría el régimen revolucionario. Un cambio formal,
sin contenido.
Sin el trasfondo anterior no se aprecia todo el valor
que tuvo la decisión tomada hace 75 años por el presidente Cárdenas de
expropiar y nacionalizar la industria petrolera en 1938... ni todo lo que está
en juego hoy.
La conciencia jurídica del mexicano es expuesta de forma interesante por Fernando Anaya Monroy, investigador quien la publico para la UNAM
y que permite a
La conciencia jurídica del mexicano es expuesta de forma interesante por Fernando Anaya Monroy, investigador quien la publico para la UNAM
Apuntes:
“La revolución constitucionalista, iniciada y dirigida por Venustiano Carranza, fue un serio intento de rearticulación de nuestra conciencia jurídica, aun cuando en el Plan de Guadalupe (marzo de 1913) no se hubiese hecho ninguna declaración sobre reformas sociales. Durante este otro periodo de la revolución armada (1913-1914) hay una serie de altibajos en esa conciencia, representando la lesión y el fraccionamiento, como antes se dijo, el régimen espurio de Huerta, y el intento rearticulador, la lucha de Carranza.
Dentro del marco que contiene los Convenios de Teoloyucan, de tan singulares alcance y trascendencia en el movimiento (agosto de 1914), a la escisión revolucionaria surgida después de aquéllos y a la nueva búsqueda de solución en los campos de batalla (combates de Celaya de abril de 1915), la Convención de Aguascalientes con su mira de origen y la gran obra legislativa de Carranza en Veracruz, fueron el material más importante no sólo de rearticulación sino de efectivo refuerzo de nuestra conciencia jurídica; y es precisamente este momento el más vigoroso de su adquisición.
La Constitución de 1917 es la culminación de este proceso y la síntesis legal de todos los indicados precedentes, y el punto de partida y base de la nueva legislación social que, como en otro lugar se dijo, da una personería a México y al mexicano, en la inteligencia de que las garantías individuales delantecedente liberal de 1857 fueron complementadas con las garantías sociales. Expresa Mario de la Cueva (Derecho del trabajo) que el derecho del trabajo en México no es un derecho teórico, sino que lo impuso la vida, la necesidad; y Silvio Zavala[ 16 ] informa, a propósito del artículo 123 de la Constitución de 1917, que se ha comentado que así como la Revolución Francesa había consagrado las garantías del hombre, la mexicana era de las primeras en elevar al rango de constitucionales las garantías sociales.
De tal modo la Constitución de 1917 fue la opción jurídica máxima del mexicano, pues con ella, por vez primera -y por representar la síntesis político-jurídica de su ser-, se hace consciente en forma plena de su realidad.
En los últimos 30 años la política económica y el pensamiento público han sido dominados por la filosofía económica conservadora conocida como neoliberalismo. Según Thomas I. Palley la referencia al “liberalismo” refleja un linaje intelectual que conecta con el liberalismo económico del siglo XIX asociado con Manchester, Inglaterra. El sistema de Manchester predicaba la economía del laissez-faire y se asociaba estrechamente al libre comercio y a la abrogación de la Ley de Granos de Inglaterra que restringió la importación del trigo. Actualmente, el neoliberalismo se relacionaprincipalmente con la Escuela de Economía deChicago, la cual privilegia la eficiencia del mercado competitivo, el papel de los individuos en la determinación de resultados económicos y las distorsiones asociadas con la intervención y regulación gubernamentales en los mercados. Con ello se ha trazado un plan de acción que determina la desaparición paulatina de los preceptos Constitucionales establecidos en los Artículos 25, 28 y particularmente el 27, al concluir con la privatización de las empresas propiedad de la nación y los servicios de orden publico que son hasta estos momentos obligación regulada por la Constitución y que están en manos del Estado.
Dos principios críticos del neoliberalismo son:
a) la teoría de la distribución del ingreso, y
b) la teoría de la determinación del empleo agregado.
Respecto a la distribución del ingreso, el neoliberalismo afirma que los factores de producción (trabajo y capital) se pagan conforme a su valor. Ello se realiza mediante los procesos de oferta y demanda, por lo cual el pago depende de la escasez relativa de factores (oferta) y su productividad (que afecta la demanda). Respecto a la determinación del empleo agregado, el neoliberalismo afirma que los mercados libres no permiten que los factores de producción valiosos (incluyendo al trabajo) se desperdicien. En cambio, los precios se ajustaran para asegurar la demanda futura y se empleen todos los factores. Esta afirmación es el fundamento de la Escuela Monetarista deChicago, que afirma que las economías se ajustan de manera automática al pleno empleo, de modo que el uso de políticas monetaria y fiscal para incrementar permanentemente el empleo simplemente genera inflación.
Para una explicación coherente, encontramos que el texto de Profesora Investigadora del Departamento de Administración de la UAM-Azcapotzalco, Ma. Guadalupe Huerta Moreno resulta sumamente claro ya que establece que: “hace aproximadamente 20 años se inició, primero a nivel académico y después en términos del ejercicio de la política económica, un amplio debate sobre el tamaño de la estructura de gestión de los estados. Sin embargo, lo que realmente estaba en el centro de la discusión era el cuestionamiento implícito a la intervención del estado en las actividades económicas. Desde ese momento se empezaron a realizar diagnósticos sobre el "tamaño" del estado y se determinó que el mismo debía reducirse
El elemento en que se sustentaron esos diagnósticos fue la carencia de recursos que provocó la crisis económica de finales de los años setentas. En esas circunstancias, y una vez que los neoliberales asumieron el poder político y económico proclamaron la necesidad de reducir las actividades y la estructura de apoyo del estado, como condición para alcanzar la recuperación económica.
Su programa económico se aplicó primero en los países del primer mundo y después en los países de menor desarrollo. Así en nuestro país también se impulsó la visión económica del neoliberalismo, que concede al mercado y a la libre competencia la capacidad de crear mejores condiciones de crecimiento. Donde la disminución del tamaño del estado y la eliminación de funciones que apoyaban la redistribución del ingreso se colocó como la piedra angular de un nuevo programa de desarrollo económico.”
Fue en ese contexto mundial como se fue dando la reestructuración de la administración pública y la modernización del Estado Mexicano, a la luz de las propuestas neoliberales, el proceso de una nueva conformación de la administración pública, a partir de las funciones y tareas que se iban incorporando al catalogo de actividades públicas. En un segundo apartado, se incrusto la transformación del estado y, en consecuencia, del quehacer público. Lo que implica no sólo la transformación estructural de la administración pública sino más aún la modificación, en una lógica eficientita, de las relaciones entre el gobierno y la sociedad.
Con el transcurso de más de 30 años podemos afirmar mediante los resultados obtenidos, que las tesis sobre las implicaciones y resultados que en nuestro caso ha provocado la reestructuración de la administración pública ante una “la modernización estatal”, que de manera acelerada mostro sus limitaciones y que lejos de contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población está a profundizando las desigualdades sociales en México siendo dramáticas en la actualidad.
El estado que surgió de la revolución mexicana se encontró con un país desarticulado geográficamente, con una grave problemática financiera y donde los problemas agrarios no estaban ni con mucho resueltos. Ante esa situación los gobiernos post-revolucionarios se dieron a la tarea de construir una estructura social y económica sobre la cual apoyar un estado que iba a ser el eje y el motor del desarrollo nacional.
En ese sentido, con la reforma agraria y la nacionalización petrolera el estado mexicano obtuvo un capital político que le posibilitó legitimar la posterior instrumentación de una política de tipo reformista, que implicaba su creciente participación en la economía. Acciones como esas representaron, junto a una ley del trabajo en la que se incorporaron derechos laborales innovadores, el triunfo y el compromiso popular con el gobierno. El primero, porque el reconocimiento estatal a la diferencia existente entre el capital y el trabajo garantizaba, de facto, beneficios para la clase trabajadora. El segundo, porque a cambio de esos beneficios amplios sectores de la población tendrían que dar un apoyo incondicional y unánime a las acciones gubernamentales.
De esa manera el Estado Mexicano construyó la base social de apoyo que le permitía, por una parte, ser identificado como el punto de conjunción de interés privado y del interés colectivo(véase Art. 27 Constitucional) y, por otra, convertirse en el núcleo conductor del proceso de acumulación y de industrialización del país (Artículos 25 y 28) .
Paralelamente, y con el fin de articular orgánicamente las interrelaciones entre los distintos agentes económicos, se fue creando un cuerpo normativo en el que quedaran establecidos los lineamientos para regular, por ejemplo, las actividades productivas, las cuestiones agrarias, el funcionamiento corporativo de las centrales obreras y campesinas y las relaciones del país con el exterior y del estado con la iglesia. De esa manera se conformó la estructura jurídica que habría de regir la intervención directa del estado en los procesos productivos y distributivos; de regular los conflictos entre las distintas clases sociales, representadas en lo fundamental por el capital y el trabajo; y, de crear las instancias legales en que aquellos habrían de ser redimidos. Con esto al mismo tiempo que se logró la institucionalización de los ámbitos de solución de las controversias sociales, que podían poner en peligro la buena marcha del proceso de acumulación de capital, se fortaleció la idea de que el Estado era el único agente capaz de constituirse en el elemento regulador del equilibrio del ciclo económico.
En ese contexto fue en el que el Estado Mexicano a diferencia del "viejo estado liberal", que operaba como un mero vigilante de los intercambios entre "ciudadanos libres e iguales", se convirtió en el mecanismo de objetivación de las transformaciones económicas, políticas y sociales.
Su sustento material fue la puesta en práctica de una política de creciente inversión y gasto públicos, origen de la ampliación de las funciones estatales, la que también sirvió para apoyar la consolidación del Estado Social de Derecho. Por medio del cual se avalarían jurídicamente las propuestas para fomentar el crecimiento económico, en un contexto en el que se suponía que el mismo tendría un reflejo directo en una mejor distribución del ingreso.
Aunque ello podría parecer simplemente como uno de los objetivos éticos del estado, en ese momento histórico, lograr el equilibrio entre la acumulación privada y un crecimiento que se reflejara en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población era la garantía de estabilidad social y la justificación que el estado necesitaba para intervenir en los procesos económicos.
Sin embargo, esa misma intervención suponía tener un soporte administrativo especial; es decir, se requeriría de un cuerpo de gestión pública que sirviera no sólo como puente de comunicación entre el poder estatal y las demandas de los diferentes grupos sociales, sino también como el centro de ejecución de las tareas públicas. Las cuales bajo esas circunstancias quedaron agrupadas de la siguiente manera:
- las relacionadas con la instrumentación de programas y estrategias de regulación económica que estaban marcados por la obligación gubernamental tanto de atenuar las etapas depresivas de los ciclos económicos como de crear las condiciones propicias para fortalecer la rentabilidad privada, en una economía de mercado.
- las relacionadas con demandas sociales que se generaban del compromiso implícito del estado por tratar de satisfacer las necesidades de una población rural y urbana en aumento.
- las relacionadas con procesos de transformación política -donde la participación estatal se daba porque el mismo estado era actor y ejecutor de las alianzas políticas- en los cuales había que mantener la estructura de poder y de clases como condición para la reproducción, en condiciones de estabilidad, del sistema político mexicano.
Las tareas anteriores fueron encaradas por el estado mexicano post-revolucionario, a partir del apoyo que le brindaban amplios sectores de la población, con un "nacionalismo" que se manifestaba en el control gubernamental de las actividades económicas de mayor impacto en el crecimiento del producto industrial. Esto daba la apariencia de que si bien el estado pretendía avanzar en la industrialización del país también trataba de reducir las tensiones sociales originados en la creación de las condiciones para incrementar la rentabilidad privada.
Esa forma de funcionamiento estatal, donde lo esencial era mantener los equilibrios económicos, políticos y sociales, empujaban a la administración pública a adquirir características estructurales y formas de gestión cada vez más complejas. Y mientras más compromisos asumía el estado más complicada, en términos de tamaño y funciones, debía ser su base administrativa. De esa forma, al mismo tiempo que se iban creando nuevos órganos de la administración pública también se emitían normas jurídicas nuevas para regular su funcionamiento. Así, surgió un tipo de administración pública que abarcó las más diversas escalas de las jerarquías gubernamentales.
En un inicio la reglamentación sobre la administración pública se incorporó en la ley fundamental: La Constitución. En ella se estableció que el Congreso Mexicano sería el encargado de determinar el número y las funciones de las diversas secretarías de estado. Posteriormente, se promulgaron nuevas leyes -Ley Orgánica del Ministerio Público de 1934, Ley de Secretarías yDepartamentos de Estado de 1946, Ley para el Control de OrganismosDescentralizados y Empresas de Participación Estatal de 1947, entre otras- o se reformaron algunas de las existentes para ir reorganizando, en un proceso de cambios constantes, la rama administrativa pública.
Conforme se suscitaban cambios económicos, políticos o sociales, la estructura de gestión del estado -la administración pública- también sufría modificaciones organizacionales. Ya sea por la incorporación al catálogo de actividades públicas de alguna nueva función o encomienda, que traían como resultado el surgimiento de nuevas dependencias y entidades; por la supresión de alguna unidad administrativa ya existente -secretarías, departamentos de estado, organismos semiautónomos, autónomos y empresas públicas); o, bien por la modificación de las en los cometidos que a cada elemento de la misma le correspondía atender.
De ahí que en la evolución organizativa de la administración pública se crearon organismos públicos cuyas facultades iban desde la intervención en la política interna (la Secretaría de Gobernación), la asesoría a las comunidades ejidales y a colonias agrícolas (Secretaría de Agricultura y Ganadería), hasta aquellas relacionadas con la atención a los problemas educativos y de salud pública (Departamento Universitario y de Bellas Artes y Departamento de Salubridad Pública).
No sólo sector central fue creciendo sino también el sector público paraestatal. Se diversificó la participación del estado en los distintos sectores económicos y el número de empresas públicas creció aceleradamente. A ese crecimiento contribuyeron, por una parte, las necesidades del mercado interno y la creciente demanda de bienes y servicios y, por otra, la incapacidad económica, técnica y de vocación capitalista de la burguesía mexicana.1 Lo que se manifestaba de manera muy clara en la escasez de recursos privados para realizar proyectos de inversión de largo plazo.
Tal situación provocó que, en muchos casos, el Estado Mexicano tuviera que encargarse de la realización financiera y técnica de proyectos productivos que involucraban la movilización de grandes montos de capital y largos periodos de maduración, de la adquisición de empresas con problemas financieros y del desarrollo de innovaciones productivas.
En su conjunto, esos aspectos impusieron una nueva carga a la estructura administrativa pública que se atendió con la creación de organismos descentralizados y empresas públicas. Estas se dedicaron a la producción y distribución tanto de bienes de consumo de primera necesidad como a la elaboración de materias primas y de bienes intermedios.
Si la producción pública de bienes e insumos intermedios fue importante para apoyar de manera directa los procesos productivos de las empresas, también se le utilizó para la reducción de costos de las mismas, ya que a través de una política de precios públicos reducidos se lograba bajar los costos de la industria en su conjunto. Esto permitía el incremento artificial de la productividad de las empresas mexicanas.
De los elementos anteriores se desprende que el crecimiento de todo el aparato de gestión pública, y dado que la meta del estado fue en todo tiempo consolidar un modelo de desarrollo capitalista, estuvo vinculado a:
- los desequilibrios y las tensiones sociales que genera un proceso de acumulación de capital vinculado a un crecimiento económico distorsionado, y
- la incapacidad del capital privado para encabezar la estrategia de desarrollo industrial.
Ambos aspectos fueron determinantes para que el Estado Mexicano se convirtiera en un estado altamente interventor 2, y dado que su legitimidad dependía en gran parte de que se lograra la mejoría en las condiciones de vida de las clases populares, a la ampliación de la estructura de gestión pública siguió una tendencia acelerado en el crecimiento del déficit público.
Bajo esa lógica la administración pública era importante no sólo por su papel en el ejercicio del control del estado sobre la sociedad o como ejecutora de los programas de asistencia social, sino también, y de manera fundamental, porque logró constituir el espacio de incidencia, en términos económicos, de la acción estatal y el interés individual y colectiva.
Durante cinco décadas la adecuación jurídica de la normatividad destinada a regular las acciones públicas, al mismo tiempo que legitimó, desde al ámbito del Derecho Público, la acción y el creciente intervencionismo estatal, permitió la adaptación de la administración pública a las características de concentración del ingreso que se desprendían del modelo de crecimiento nacional.
Pero a finales de la década de los sesentas, y en circunstancias económicas e ideológicas diferentes, se empezó a manifestar una percepción negativa acerca del "tamaño" y de la forma en que se cumplían las "funciones" de la administración pública. Entonces apareció como algo necesario realizar un diagnóstico organizativo de la misma. Con ese fin se crearon organismos como la Comisión de Administración Pública (1965) y laDirección General de Estudios Administrativos (1971). 3 A estos se les encargó la tarea de elaborar un estudio de las condiciones que guardaba la administración pública. Posteriormente, se habrían de establecer los mecanismos de coordinación y las medidas para lograr el incremento de la productividad de un aparato burocrático público, compuesto por un gran número de organismos con estructuras diferentes y funciones diversas. Como ya se mencionó éstos habían tomado cuerpo en secretarías de estado y departamentos de estado, empresas públicas, de participación mayoritaria y minoritaria, fideicomisos públicos, organismos públicos descentralizados 4, etc., y cuyas funciones iban desde la prestación directa de servicios y la producción de bienes hasta actividades relacionadas con la coacción y el control social.
Una vez concluido el diagnóstico se propuso un programa global de reforma administrativa en el que quedaron contempladas una serie de medidas y políticas a seguir a corto, mediano y largo plazo que permitirían, bajo un proceso de coordinación global, incrementar la eficacia y la eficiencia en la ejecución de los cometidos de la administración pública.
Después de esa evaluación se inició en 1977 la sectorización del sector central y del sector paraestatal. Se organizó el agrupamiento de entidades públicas de funciones afines -productivas, económicas, políticas y sociales- bajo la coordinación del titular de una secretaría o departamento. Las dependencias directas del ejecutivo federal se convirtieron en unidades de coordinación sectorial. 5 Estas se encargarían de elaborar las propuestas para la modificación de las estructuras y de los sistemas de trabajo de la administración pública como un todo. La meta era lograr que en todos los niveles de la gestión gubernamental se tuvieran los medios operativos que permitieran aprovechar al máximo los recursos con que contaba el estado.
A pesar de los anteriores esfuerzos, y como el crecimiento del aparato de gobierno, en el más amplio sentido, estuvo más relacionado con el objetivo de delinear una estrategia política que con la intención de contar con organismos capaces de proponer soluciones a los problemas de la sociedad y el país, la administración pública siguió presentando una estructura de funciones confusas, carente de una estrategia de planeación y coordinación integral.6 Sin embargo, cabe aclarar que aún en tal situación la acción desplegada por la administración pública, como mecanismo de ejecución de las acciones gubernamentales, fue eficiente. Ya que por medio del creciente intervencionismo estatal, en la forma de dependencias organismos descentralizados o entidades públicas, el Estado Mexicano logró el consenso y la cohesión social que le permitieron jugar un papel central en la definición del rumbo y de las características internas de los procesos económicos.7
En ausencia de problemas financieros, el estado fue capaz de lograr la estabilidad económica y social de largo plazo que se requería para apuntalar la estrategia de desarrollo. Esta se reforzó con acciones destinadas a:
- la promoción de importantes reformas sociales: derivadas de la garantía expresa de los derechos ciudadanos comprendidos en la constitución, y apoyadas por la participación estatal en la gestión de servicios de salud, educación, vivienda, producción y distribución de bienes de consumo básico, entre otros. 8
- la instrumentación de un esquema de subsidios para la producción: caracterizado, de manera general no sólo la creación de infraestructura industrial y urbana sino también por participación pública en la producción de insumos y bienes intermedios, y por el establecimiento de una política de precios y tarifas orientada a lograr la transferencia de recursos de todos los agentes económicos al sector privado.
En función de las metas que se fijo el estado para promover un proceso de expansión económica continuo, tuvo que incrementar sensiblemente sus gastos. Pues se debían cubrir los gastos del mantenimiento del aparato de gestión pública -la administración pública en todos sus niveles- que apoyaba las actividades de fomento a la industria, la inversión gubernamental y la instrumentación de programas de beneficio social. Estos egresos pudieron ser cubiertos gracias a condiciones económicas favorables. Estás fueron:
- A nivel interno, una situación económica estable en la que la inflación y la paridad cambiaría se mantuvieron controlados, en niveles relativamente reducidos, en tanto que se registraban tasas de crecimiento del producto industrial y agrícola superiores al crecimiento de la población.
- A nivel internacional, después de la posguerra, una etapa de auge del capitalismo internacional que se manifestó en el crecimiento de la productividad y del consumo de los principales países desarrollados y, como consecuencia, el incremento en los flujos de comercio internacional. Lo que abrió mercados para los excedentes de la producción nacional.
Así, a la sombra de varias décadas de estabilidad financiera, el estado pudo ir absorbiendo sin mayores contratiempos la carga económica que le representó el aparato de gestión gubernamental. El que si bien es cierto abultaba lo gastos gubernamentales era una de las fuerzas dinámicas que permitía la integración del interés individual y el crecimiento económico.
II.- Hacía un nuevo concepto de estado y del quehacer público
La evolución organizacional y numérica de la administración pública fue también el reflejo de una visión positiva a nivel mundial del papel que el estado debía cumplir en las sociedades. Se asumía que si éste tenía la obligación de fomentar el desarrollo, también debía crear los medios para lograr la satisfacción de las demandas que iban surgiendo de una sociedad en constante transformación.
En la mayoría de países, en primer plano los desarrollados, existía la percepción de que era éticamente deseable y económicamente factible que por medio de las acciones gubernamentales se satisficieran las demandas de amplios grupos de la población que tienen menor capacidad económica para cubrir sus necesidades básicas. En ese ámbito de cosas no era extraño que en países como Inglaterra, Alemania, Francia o los Estados Unidos de Norteamérica, la administración pública interviniera en las actividad industrial, en la prestación de servicios o en la producción agrícola. 9
La participación estatal en el financiamiento y la ejecución de programas sociales, además de percibirse como algo deseable era al mismo tiempo un medio de legitimación del poder estatal ante las masas. Además también servía de instrumento para ayudar resolver las contradicciones sociales y reducir la brecha entre las capas de la población más poderosas y la masas de pobres.
Por ello, el despliegue de acciones públicas para promover el desarrollo económico iba acompañado de programas de asistencia social que aparecían investidas de una connotación progresista. El supuesto implícito en esta idea era que las actividades públicas servían para reducir la explotación de la fuerza de trabajo. Por una parte, si el estado se encargaba de la asistencia social y de la distribución bienes de consumo popular a precios reducidos contribuía a mejorar la distribución del ingreso y, por otra, con la creación estatal de marcos de regulación económica además de favorecer la acumulación privada podía atenuar las desigualdades sociales provocadas por el funcionamiento del mercado. 10
Fue principalmente en los países desarrollados donde las políticas de gasto expansivas, basadas en estrategias económicas de corte keynesiano, permitieron mantener la expansión del capital y también apoyar las funciones administrativas del Walfare State. Ello de manera independiente a los posibles desajustes que pudieran generarse en los macroagregados debido a ese gasto público creciente. Aunque en cada país las características internas del proceso de acumulación condicionaban los avances económicos, la gestión pública, que abarcaba las más diversas actividades, había sido uno de los mecanismos de que se había servido el estado para reducir las etapas depresivas del ciclo económico. Esto se complementó con la instrumentación de políticas fiscales y monetaria expansivas, y el gobierno pudo colocarse por encima de cualquier agente económico en la conducción de la estrategia de desarrollo. La estabilidad económica mundial de la posguerra trajo los recursos necesarios para sostener al estado benefactor y a su aparato administrativo.
En los años setentas esas condiciones se transformaron radicalmente. Lacrisis mundial del capitalismo terminaba con 40 años de acumulación intensiva, donde el incremento de los gastos del estado, al irse reduciendo paulatinamente sus ingresos, fue deteriorando rápidamente la capacidad financiera del mismo. Con ello, sus posibilidades para mantener a una gran organización pública, ampliar el consumo y mejorar los niveles de vida de la población se redujeron drásticamente.
En un ambiente recesivo, de creciente proteccionismo, los logros del estado interventor son puestos en duda y la acción pública en el terreno económico, social y político es fuertemente cuestionada. Estos fenómenos marcaron el inicio del abandono de las políticas redistributivas del ingreso y el desmantelamiento de gran parte de la estructura estatal de gestión pública.
Como ya se mencionó, antes de la crisis de los años setentas existía un consenso positivo acerca de los beneficios que generaba la acción gubernamental en su papel de regulador de los procesos económicos- sociales, pero ante la escasez de recursos para sostener los gastos que implicaba la participación del estado en los procesos productivos y distributivos una percepción negativa del quehacer público empezó a hacerse evidente. Las políticas monetarias y de gasto expansivas que habían dado sustento financiero al estado interventor iban a ser sustituídas por propuestas radicalmente distintas.
Su novedad sería privilegiar la búsqueda de presupuestos gubernamentales equilibrados y el control de los agregados monetario-financieros. El neoliberalismo que durante décadas había perdido la batalla en el terreno de la conducción de la política económica se encontraba ahora con las condiciones propicias para regresar al escenario económico. El tiempo en el cual había permanecido a la expectativa de la evolución de la economía mundial le permitió ir afinando sus planteamientos económicos y políticos. Se perfecciono en sus dos facetas:
- su versión económica, el monetarismo, y,
- su versión política, el neoconservadurismo.
El monetarismo retomaba los planteamientos de los economistas clásicos, para quienes el mercado era el mecanismo fundamental de asignación de recursos y la competencia en el mismo una muestra de la libertad individual que debía prevalecer en las sociedades. En el centro de la propuesta monetarista se encontraba el supuesto de que a partir de la libre competencia, los agentes económicos privados en la búsqueda de su propio interés podrían beneficiar a toda la comunidad.
Es decir, propone que es en la lógica propia de los equilibrios mercantiles de largo plazo donde se encuentra la fuente de beneficios sociales, y donde el único agente capaz de romper esos "equilibrios" y de deteriorar la estabilidad económica es el estado.
Por ello el neoliberalismo, en su versión económica, presenta una férrea oposición al intervencionismo estatal en cualquiera de sus modalidades o versiones. 11 En la lógica económica del neoliberalismo, la acción estatal, sobre todo la vinculada a las políticas sociales y a las actividades productivas, es la que no permite que el sistema económico por sí mismo se autorregule. Ya que, según su versión, es la intervención del estado en los problemas coyunturales donde está el origen de los desequilibrios económicos. 12 Por lo tanto, cualquier acción del estado, ya sea la implementación de un programa de asistencia social o la producción y prestación de bienes y servicios, es inmediatamente cuestionada.
Para los monetaristas el desarrollo económico va de la mano de los modelos de eficiencia productiva y económica, y en éstos el estado y la administración pública sólo deben encargarse de vigilar que las reglas para la participación individual en el mercado sean respetadas. De esa forma queda de manifiesto que será a través de las leyes del mercado como se lleve al cabo, a nivel de toda la sociedad, la asignación óptima de los recursos de la sociedad como un todo. Es decir, se propone que sólo la acción reguladora de las libres fuerzas de la oferta y la demanda puede conducir automáticamente a mayores niveles de desarrollo y de bienestar social.
A partir de los estragos que la crisis de los años setentas provocó sobre el capitalismo mundial, los monetaristas empezaron a cuestionar seriamente la capacidad distributiva y administrativa del estado, y en cuanto asumieron, como ideólogos y hacedores de la política económica, el manejo de la toma de decisiones en los gobiernos empezaron a privilegiar las políticas de laissez faire. Se exigió la reducción de la participación del estado en las actividades económicas y se empezaron a aplicar programas económicos caracterizados por la rigurosidad monetaria y el control de la demanda efectiva.
La variante política del neoliberalismo, el neoconservadurismo, tomo como bandera un discurso de marcado por una férrea crítica a los procesos sociales colectivizantes que generó el estado de bienestar. En los cuales, según los neoconservadores el individuo y su "fuerza libertaria" terminaron por diluirse. En el caso extremo se llegó a señalar que el único valor estatal estaba en su capacidad para imponer un sistema de justicia definitiva, donde no se permite a nadie imponer algún otro juicio o sistema jurídico ejecutivo. 13 Para el neoconservadurismo uno de los principales fallos del estado de bienestar era la democracia, ya que el resultado de las decisiones colectivas que se tomaban para sustentarla se encontraban por debajo del óptimo14, que se podía alcanzar si en el mercado prevalecieran, sobre las decisiones de la mayoría, las decisiones individuales.
Es decir, para los neoconservadores el costo político de la acción del gobierno era que al adoptar un método colectivo de toma de decisiones se anulaba la iniciativa individual de los agentes privados. Esto, según los neoconservadores, provoca que el punto de vista de la minoría se diluya en la "masa" y se pierda la iniciativa y el interés privado por satisfacer las demandas del público. Inclusive plantean que aún ante las externalidades y los fallos del mercado el papel del gobierno no se justifica si dicha intervención propiciara mayores distorsiones que las generadas por el mercado mismo. 15
El problema inmediato de esta propuesta, y que pone a la vista el matiz ideológico del neoconservadurismo, es quién o con que criterios se determina la magnitud de esas distorsiones. En el caso particular de la administración pública, el neoliberalismo propone reducir su papel al de encargada del procesamiento de las demandas colectivas. Bajo el supuesto de que el fin de la acción gubernamental debe ser la vigilancia y la aplicación de las normas que garanticen el equilibrio de los mercados y no la prestación de servicios de apoyo social.
Para esta corriente ideológica la legitimidad del estado -y de la administración pública- se encuentra en la limitación al ejercicio de su poder sobre los individuos. Y para ello, propone se lleve al cabo una doble refuncionalización del estado:
- Primero, reduciendo su participación directa en la economía y transfiriendo los activos públicos al capital privado, lo que permitiría la racionalización de las acciones del gobierno.
- Segundo, eliminado las políticas redistributivas del ingreso -base de los programas de beneficio social- que habían creado una gran masa de grupos de interés político que podían ejercer cierta presión sobre el propio estado.
A partir de la segunda mitad de los años setentas la propuesta de neoliberalismo, en sus versiones económica y política, se presentó así misma como la única alternativa para aminorar los estragos de la crisis y reactivar el funcionamiento del capitalismo a nivel mundial. Había llegado el momento para que el estado interventor y el estado benefactor16 cedieran su lugar al estado neoliberal.
Como ya se mencionó, el neoliberalismo, que había perdido terreno frente a las políticas keynesianas de redistribución del ingreso, sobre las que se había sustentado el Estado de Bienestar, había pasado varios lustros afinando teóricamente sus planteamientos acerca de las capacidades del mercado para lograr una adecuada asignación de recursos, en espera del momento oportuno para entrar a escena. La crisis del capitalismo y la recesión mundial de la década de los setentas y los ochentas señalaron que ese momento había llegado.
III. La administración pública en un “Estado Moderno” (NEOLIBERAL): El Caso Mexicano.
Si en los países desarrollados fue donde se tuvo la máxima expresión del estado benefactor, fue también en ellos donde se iniciaron los primeros esfuerzos para desmantelar al mismo "Walfare State"17 .
Desde el Neoconservadurismo, cara política del neoliberalismo, se hacía hincapié en la ineficiencia de la democracia para resolver las crecientes demandas sociales, a las que había dado origen el estado benefactor y, por lo tanto, proponía la sustitución de la regulación económica basada en el intervencionismo estatal por la regulación del mercado basada en la racionalidad económica.
Sus planteamientos estaban referidos de manera "tan especial" que ni siquiera la apariencia de legitimidad de la democracia daba al Estado Interventor o Benefactor la calidad moral para determinar los objetivos sociales que debían perseguirse. Ya que la determinación de tales objetivos y su consecución implicaba, en la mayoría de los casos, hacer uso de la coerción y violar los derechos de los individuos. 18 En los diagnósticos que se hicieron sobre los desequilibrios económicos de finales de los setentas se señalaba que la crisis había tenido su origen el excesivo gasto de gobierno y en el escaso control que se había dado al crecimiento de la oferta monetaria. Claro sin apuntar le creciente corrupción de la clase política y de los dignatarios de las naciones tercermundistas o también llamadas "en vías de desarrollo", corrupción diseñada auspiciada por los dirigentes de los centros financieros, económicos y políticos principalmente los ubicados en Washington. Por lo que el monetarismo, representante de las políticas de austeridad económica, se auto-presentaba como el indicado para encargarse de la conducción de la política económica.
Por otra parte, y dado que, según el neoliberalismo, los individuos son iguales y tienen las mismas posibilidades para incrementar su "utilidad individual", se hacía innecesario un gran aparato de gobierno. Considerando que el mercado proporciona los medios adecuados para que las que los individuos satisfagan de manera óptima sus necesidades. De ahí que la estructura administrativa del estado debía reducirse hasta el nivel en que pudiera encargarse del buen funcionamiento de las relaciones mercantiles.
En ese ambiente de crisis económica e ideológica es que países como Inglaterra, USA, Francia e Italia inician importantes programas de redimensionamiento de la administración pública y de saneamiento de las finanzas gubernamentales. En esos programas se incluyeron desde la venta de grandes conglomerados industriales del estado, hasta el retiro de los subsidios a la producción y al consumo y la cancelación de programas de asistencia social.
Las naciones de menor desarrollo también sufrieron las consecuencias de la crisis económica de los años setentas y ochentas, las que se transmitieron "de inmediato del centro a la periferia o tercer mundo, a través de los crecientes déficits de la balanza de pagos"19 . Por lo tanto, en estos países también se impusieron los modelos económicos basados en las propuestas de la corriente neoliberal. A nivel local y una vez en el poder los neoliberales articularon una campaña ideológica encaminada a convencer a la población de que las propuestas de austeridad económica eran la mejor y única salida a la crisis.
En el caso particular de nuestro país, la crisis también se atribuyó al creciente gasto público y a la participación del estado en la economía. Se propuso que su solución vendría de la aplicación de estrictos controles económicos que permitirían reducir el déficit gubernamental y el crecimiento de los precios. Los mecanismos de corrección del ajuste económico se realizarían mediante la definición del stock de moneda compatible con un menor crecimiento de la economía.
De ahí que deberían reducirse los gastos e incrementarse los ingresos públicos. Y como la administración pública representaba ahora una carga "onerosa" para las finanzas gubernamentales debería ser sometida a un proceso de reestructuración. Se estableció que en adelante el aparato de gestión pública sólo debería de contar con aquellos organismos que le permitieran, bajo un esquema de eficiencia y racionalidad económica, actuar como el cuerpo de apoyo para la ejecución de planeación y el control del gasto público.
En el análisis realizado en la primera parte de este trabajo se expusieron las causas que originaron la ampliación de las funciones económicas y políticas estatales. Se precisó también como la ejecución de las mismas requirió de un aparato organizativo y de gestión pública que tomó cuerpo en la creación de un grupo de entidades y dependencias públicas dedicadas a la atención de las demandas de la población y a la regulación económica.
También se mencionó como la administración pública -sector central y sector paraestatal- se fue reorganizando a partir de las transformaciones políticas, económicas y sociales que surgían y debían atenderse.
Una vez señalado lo anterior y considerando las particularidades que fue asumiendo la intervención del estado en la economía podemos quedar a salvo de caer en reduccionismos económicos, que colocan al estado en papel de mero instrumento dedicado a la consecución de intereses de la clase dominante,20 para poder realizar un análisis más objetivo sobre las capacidades y limitaciones del Estado Mexicano en la ejecución de los cometidos públicos. Tomando en cuenta que si bien es cierto que el funcionamiento de la administración pública está condicionado por una estructura económica y de clases determinada, las transformaciones económico-sociales modifican la correlación de fuerzas existentes entre los diferentes actores sociales y ello le confiere al estado, y a su aparato de gestión gubernamental, cierto grado de independencia para actuar.
Tomando en cuenta lo anterior y en contexto económico favorable, caracterizado por la estabilidad financiera y el acelerado crecimiento económico, fue que desde la década de los treinta y hasta fines de la década de los sesentas el Estado Mexicano pudo ser el elemento dinamizador de la estrategia de crecimiento económico. En la que una parte importante de los esfuerzos públicos estuvieron encaminados a promover la satisfacción de las demandas populares.
Sin embargo, la crisis económica provocó una importante reducción en los flujos de recursos hacia el país, lo que creó las condiciones ideológicas propicias para que las estrategias de tipo neoliberal también se aplicaran localmente. Y con ello se inició una de las reformas de administración pública más radicales. En 1982, se empezó la redefinición cuantitativa y cualitativa tanto de la naturaleza del estado como de la administración pública. Se propuso que la satisfacción de las demandas sociales y las tareas orientadas a mantener la cohesión social deberían realizarse en función de ciertas políticas públicas. En las cuales, por lo menos en teoría, la intervención estatal estaría limitada a los instrumentos y mecanismos que a sus ingresos correspondan. Y con el claro objetivo de participar en proyectos y servicios que incrementen la productividad y la rentabilidad social como un todo. Es decir, en lo consecutivo la acción gubernamental estaría sujeta a estrictas restricciones económicas.
En el terreno de la política económica, su buscó aminorar los desequilibrios en el sector externo, las finanzas públicas y la inflación. Bajo un esquema de restricciones monetarias alcanzar esas metas implicó la cancelación de programas y partidas presupuestales para atender programas de salud, vivienda, educación, infraestructura, etc.
En los años 90's, la modernización económica, y la reestructuración de las funciones de la administración pública, se enmarcaron dentro de otra reforma del estado y de su nueva ideología: el liberalismo social cuya tesis central era la de alcanzar un desarrollo económico viable, en el que debería existir una clara complementariedad entre el quehacer público y el privado. Nuestra versión del neoliberalismo, el liberalismo social, proponía que para superar la crisis y generar un desarrollo social equitativo se requería de la complementariedad entre un estado reformado y un mercado eficiente.21 El primero debería asumir sus funciones limitando su campo de acción, es decir, reduciendo su intervencionismo al nivel de sus ingresos y dejando a los agentes económicos privados la mayor contribución directa a la inversión global. En tanto que los mecanismos de regulación automática del mercado aumentarían la eficiencia global y conducirían a la prosperidad social. 22
En términos de esa propuesta, el Estado Mexicano debería encargar a su administración pública lo relacionado con el desarrollo regional y urbano, la impartición de justicia y la prestación de los apoyos necesarios para el fomento a la inversión privada. Los cuales estaban enfocados, como en los viejos tiempos, al financiamiento de las actividades privadas y a la desregulación económica.
Aunque el liberalismo social trataba de diferenciarse del neoliberalismo, en esencia también buscaba la creación de una estructura económica en la que la toma de decisiones y la asignación de recursos se llevara al cabo mediante los mecanismos del mercado.
La visión pragmática del liberalismo social acera del papel del estado y de la administración pública omitió considerar el importante e indispensable papel que han jugado el estado y su administración pública no sólo en el proceso de cohesión social sino más aún en la instrumentación de la estrategia de crecimiento económico en beneficio casi exclusivo de la clase oligarca y la burguesía nativa. Aunque se plantea que las nueva configuración social requiere de una administración pública diferente, donde los individuos tengan mayores posibilidades para participar en la toma de decisiones, la realidad reciente ha echo manifiesto que ni un estado más pequeño ni una administración pública reducida son suficientes para resolver los problemas de un país que no acaba de encontrar la senda del desarrollo. El problema que el estado está ahora enfrentando es cómo, a partir de una estructura gubernamental que aparentemente busca la eficiencia operativa y financiera, enfrentar las necesidades de una población para la que el mercado ha sido incapaz siquiera de proporcionar los mínimos de bienestar. Treinta años de modernización del estado y de su administración pública han abierto muchas más brechas de las que había cuando se proclamó que la reestructuración del aparato de gobierno reportaría importantes beneficios a la sociedad. En todos estos años de gobiernos neoliberales resulta difícil culpar de los problemas económicos del país ya que estos se han aumentado exponencialmente de como se encontraban en la década de los 90's así mismo tampoco resulta que el estado hipertrófico y a su corrupta administración del modelo keynesiano de administración pública.
Conclusiones
La evolución, en términos de composición y tamaño, de la administración pública estuvo directamente ligada al problema del Estado y a sus cambios en determinadas circunstancias históricas, económicas e ideológicas. Por ello durante muchos años no sólo a nivel local sino también en muchos países desarrollados, la tendencia a mantener grandes estructuras de administración pública se vio como algo necesario e inherente al propio proceso de desarrollo.
Sin embargo, después de cuatro décadas de expansión económica continua, la crisis económico-financiera de finales de los años setentas propició el "resurgimiento" de posturas teórico-ideológicas opuestas a las que justificaron la constitución de grandes aparatos de gestión gubernamental. En lo consecutivo habría que realizar importantes ajustes a los gastos del estado que implicarían la cancelación de funciones y actividades públicas.
En nuestro país, desde 1982, se asumió esa misma postura y se inició el proceso de redimensionamiento de la administración pública. Siendo el sector paraestatal donde la modernización ha llevado al mismo a su casi desaparición.
La última versión sobre la modernización del Estado Mexicano, el liberalismo social, pretendió separarse de su pariente cercano el neoliberalismo, pero en esencia siguió los mismos postulados de éste, es decir, privilegiar la acción privada sobre la acción pública en todos los aspectos de la vida económica y social. Aunque en otras latitudes ese esquema ya ha mostrado claros signos de agotamiento, parece ser que en nuestro caso todavía habrá de pasar algún tiempo para que se reconsideren los beneficios del estado interventor. En este sentido la profundización de las diferencias económicas y de los conflictos sociales internos serán los llamados a poner fin a una transformación económica que más que buscar la reestructuración a ultranza del estado y de su administración pública debería crear las condiciones para que la misma cubriera de manera eficiente su papel como el centro de ejecución de las tareas de gobierno destinadas a promover el bienestar de la población más desprotegida.
Notas
1. Son diversos los autores que han tocado el tema del porqué de la intervención del estado en los procesos económicos y todos coinciden en señalar que en la mayoría de los casos su participación se debió, a la intención gubernamental de rescatar negocios privados en quiebra y a la realización de inversiones, en las que dados los altos montos de recursos involucrados no eran ni atractivos ni podían ser realizados por los inversionistas particulares.
2. Como menciona Fernando Jeannot en su trabajo el Neoliberalismo Institucional, no se puede hablar de un Estado de Bienestar en América Latina, ya que este realmente se implementó en los países de capitalismo maduro. Donde las políticas de gasto público permitieron generar una alta productividad y creciente rentabilidad del capital, y a partir de ello se lograra generar mejores condiciones de vida de las clases trabajadoras. En contraste en países de capitalismo tardío, por el contrario, la acción estatal fue la única fuerza capaz de afrontar la difracción economía-sociedad, redefiniendo en algunos casos la inserción de la base productiva y, en otros, organizando las demandas sociales y reprimiendo a los grupos opositores a las políticas gubernamentales. Lo que también se hizo evidente en los casos de una viabilidad económica más o menos despejada, interviniendo directamente en ramas productivas rezagadas, sustituyendo la marcada debilidad de la burguesía...donde de manera primordial el estado se verá en la enorme tarea de administrar la articulación entre la economía y la sociedad.
3. Esta inició sus operaciones el 1o. de febrero de 1971, en sustitución de la Comisión de Administración Pública y procedió a elaborar un marco global de referencia de las actividades públicas y un programa operativo de reforma administrativa.
4. La forma de organizar internamente a cada componente de la administración pública varía dependiendo de sus funciones particulares. Así, por ejemplo, tenemos que las Secretarías de Estado y los Departamentos rigen sus funciones, en su área de competencia por leyes, reglamentos, decretos y acuerdos tomados por el Presidente de la República. En tanto que los organismos públicos descentralizados desarrollan sus actividades a partir del estatuto orgánico -bases de organización, facultades y funciones- que su órgano de gobierno expida. En este caso, los integrantes del órgano de gobierno, equivalente al consejo de administración, son designados a través de la coordinación de sector por el titular del poder ejecutivo.
5. Ignacio Pichardo Pagaza. Introducción a la Administración Pública de Mexico. p.223
6. Sin embargo, también hubo grandes logros. Por ejemplo, los derivados de la participación estatal en la prestación de servicios educativos, de salud pública, en la creación de organismos para la construcción de vivienda popular y el fomento a la creación de infraestructura industrial y urbana.
7. Rolando Cordera. "Estado y Economía en México: La Perspectiva Histórica". México. En revista EAL, núm. 3, septiembre de 1979.
8. Pero, como señala Habermas, el tipo de prestaciones que se hacen y la organización de la seguridad social tiene que ajustarse a la estructura de intercambio, regulado por el dinero y el poder, entre los ámbitos de acción organizados formalmente y sus entornos.
9. Véase el trabajo de Jorge Ruiz Dueñas Empresa Pública Elementos para el Examen Comparado. En ese trabajo el autor hace un análisis pormenorizado de las características, evolución y reestructuración de las empresas públicas en Italia, Alemania, Brasil, Francia y México, entre otros.
10. Armando Arancibia. Estado y Economía ante la Crisis Actual en América Latina. Instituto de Estudios Económicos de América Latina. CIDE. No. 11
11. Jorge Velázquez Delgado. La Idea del Socialismo en Ludwing Von-Mises, en El pensamiento austríaco en el exilio. p.94
12. Héctor Guillén Romo. Orígenes de la Crisis en México 1940-1982. p.23
13. John Rawls., Teoría de la Justicia Redistributiva.
14. Gordon Tullock. Los Motivos del Voto. prólogo XXVIII. 1979.
15. Op, Cit., pág. 89.
16. La diferencia entre el estado interventor y el estado benefactor es, siguiendo a Jannot, que el primero se dio en países en los que la burguesía ha sido secularmente incapaz de conducir la estrategia de desarrollo, en tanto que el segundo fue un apoyo al proceso de valorización del capital en las naciones del capitalismo maduro. En éstas el estado, a través del gobierno y de las políticas de gasto público, fue ampliando las posibilidades para la movilización en la escala social, a través de mejorar las condiciones de acceso de la población a los satisfactores y permitiendo la incidencia de las demandas sociales en la ejecución de los programas públicos de beneficio social.
17. Con la "Revolución Conservadora" en Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica, y el retroceso de la Social-Democracia en Europa se inició la estructuración de modelos de crecimiento en los cuales el Estado dejaba de ser el motor del crecimiento y se le coloca en el papel de regulador en el quehacer económico. De esa manera comienza a desmantelarse una parte importante de la administración pública. Tanto en lo relacionado a las empresas productivas, como a los programas sociales relacionados los subsidios a la producción y al consumo popular.
18. Véanse las contribuciones que a través de sus diferentes propuestas han hecho al debate sobre el Estado, desde la filosofía política, Frederick Hayek, Robert Nozick y Francis Fukuyama, por mencionar algunos estudiosos de las filosofía política.
19. Gunder Frank, Crisis de Ideología e Ideología de la crisis, en Dinámica de la crisis global. pág.147.
20. Ver de N. Poulanzas Introducción al Estudio de la Hegemonía del Estado. México. Cuadernos del Pasado y Presente. No.48.
21. René Villarreal., Liberalismo Social y Reforma del Estado. México en la Era del Capitalismo Posmoderno. p.217.
22. Como el resultado de varios años de ajuste económico fue el deterioro de las condiciones de vida de la población más pobre y la pérdida de una buena parte del capital político del gobierno, el estado tomo la decisión de crear la Secretaria de Desarrollo Social y el Programa Nacional de Solidaridad. Tanto la secretaria como el programa quedaron ubicados dentro de la estrategia gubernamental orientada a rehacer el apoyo social que requería la instrumentación del programa económico del Liberalismo Social. La primera, como parte de la administración pública centralizada, se le encomendaron tareas relacionadas con cinco áreas de actividad: desarrollo regional, desarrollo urbano, vivienda, ecología y atención a grupos indígenas. Esta secretaria debería de encargarse de la promoción de un desarrollo social integral, en el que las actividades económicas deberían caracterizarse por el mantenimiento de los equilibrios ecológicos, y donde los beneficiarios de las obras y proyectos públicos deberían participar en la realización de los mismos. El programa central de la política de desarrollo social de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) inició sus operaciones el 2 de diciembre de 1988 y su objetivo general era el de combatir la migración social y la pobreza extrema en las comunidades indígenas y en las colonias populares. Sostener los gastos del programa se recurrió a partidas presupuestales especiales, originadas en el superávit público que se obtuvo en la primera parte de la administración pasada. Con esos recursos se apoyaron proyectos productivos comunitarios, la construcción de drenajes, escuelas, centros de abasto, alumbrado, etc. Esas obras se realizaron en regiones y entidades deprimidas económicamente como en el Istmo de Tehuantepec, la Costa de Oaxaca y Michoacán, en la meseta Purepecha, Norte de Puebla, Chiapas, Huasteca Potosina y Centro de Coahuila. Uno de los puntos a resaltar es que con la Sedesol y el Pronasol el Estado Mexicano trataba no sólo de beneficiar a la población, sino más aún de recuperar parte del apoyo político de las clases populares, que la crisis le había restado. En condiciones de inestabilidad financiera, crisis aguda y grave deterioro de las finanzas públicas, aún sin contar los rompimientos políticos de la clase en el poder, es casi un hecho la desaparición si no del Pronasol si del sustento ideológico con que nació.
Bibliografia
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