LA NACIONALIZACIÓN DE LAS INDUSTRIAS PETROLERA Y
ELÉCTRICA
José OVALLE FAVELA*
SUMARIO: I. Introducción. II. El artículo 27 de la
Constitución de 1917. III. La nacionalización de la industria petrolera. IV. La
nacionalización de la industria eléctrica.
I. INTRODUCCIÓN
En este trabajo me propongo hacer un análisis
histórico y constitucional de las dos nacionalizaciones más relevantes llevadas
a cabo en México, durante el siglo XX: las de las industrias petrolera y
eléctrica. Ahora que algunas entidades financieras internacionales y grupos
económicos y políticos ejercen presión para revertir esas dos decisiones
políticas fundamentales con el fin de privatizar tales industrias, es
conveniente repasar las circunstancias históricas bajo las cuales fueron
tomadas estas dos decisiones y examinar cuál ha sido su significado dentro del
ordenamiento constitucional.
En este artículo se entiende por nacionalización el
acto jurídico en virtud del cual se transmite a la nación la propiedad de
determinados medios de producción o distribución, bienes o servicios, cuya
explotación o control se reserva a la propia nación.1 La nacionalización
comprende fundamentalmente dos actos jurídicos: a) La adquisición de la
propiedad de los medios, bienes o servicios en favor de la nación, la cual se
puede llevar a cabo por vías de derecho público, como ocurrió con la
expropiación de los de los bienes de las compañías petroleras extranjeras, o
por vías de derecho privado, como sucedió con la compra de las acciones de las empresas
eléctricas, y b) La reserva en favor de la nación, de la explotación o control
de tales medios, bienes o servicios.
Antes de analizar las circunstancias históricas, las
razones jurídicas y la forma como se llevaron a cabo las nacionalizaciones de las
industrias petrolera y eléctrica, es necesario examinar las bases
constitucionales dentro de las cuales se tomaron estas dos decisiones
fundamentales.
II. EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
Me voy a ocupar particularmente de los párrafos cuarto
y quinto del artículo 27. Estos párrafos, como en general todo el artículo 27,
fueron producto de los trabajos y los debates del Congreso Constituyente de
1916-1917. En el proyecto de reformas a la Constitución de 1857, que presentó
el primer jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo
de los Estados Unidos Mexicanos, Venustiano Carranza, el 1o. de diciembre de
1916, ante el Congreso Constituyente reunido en Querétaro, no se hacía ninguna
referencia a la propiedad de la nación sobre los recursos del subsuelo.
La comisión que se encargó de preparar el proyecto de
reformas al artículo 27 para establecer las bases de la de la reforma agraria y
de la propiedad de la nación sobre los recursos del subsuelo, fue la misma que
se integró para redactar lo que sería después el artículo 123. Estuvo formada,
entre otros, por los diputados constituyentes Julián Adame, David Pastrana
Jaimes, Pastor Rouaix, Alberto Terrones Benítez, Silvestre Dorador, Federico E.
Ibarra y José Natividad Macías. También se invitó a formar parte de la Comisión
al abogado consultor de la Comisión Nacional Agraria, Andrés Molina Enríquez.
En el proyecto original de la comisión los actuales párrafos cuarto y sexto
correspondían parcialmente a las fracciones X y XI.
La comisión que dictaminó el proyecto estuvo integrada
por los diputados constituyentes Francisco J. Mújica, Luis G. Monzón, Enrique
Recio y Enrique Colunga. Las fracciones X y XI fueron convertidas por la
comisión dictaminadora en los actuales párrafos cuarto y quinto. Estos párrafos
no fueron objeto de debate dentro del Congreso Constituyente, por lo que fueron
aprobadas tal como los presentó la comisión dictaminadora.
Uno de los más destacados miembros de la comisión que
preparó el proyecto de reformas, Pastor Rouaix, quien además de ser diputado
constituyente se desempeñaba como encargado del despacho de la Secretaría de
Fomento, Colonización e Industria, escribió que el propósito fundamental que
tenían los diputados del Congreso Constituyente de Querétaro, era "el de
que en la legislación mexicana quedará establecido como principio básico,
sólido e inalterable, que sobre los derechos individuales a la propiedad,
estuvieran los derechos superiores de la sociedad representada por el Estado,
para regular su repartición, su uso y conservación".2
Por lo que se refiere de manera particular a la
fracción X del proyecto original, Pastor Rouaix expresaba lo siguiente:
La fracción X contuvo otro de los principios
fundamentales para el futuro de la patria, al establecer como bases
constitucionales el derecho de propiedad absoluta de la nación sobre todos los
minerales y substancias que ocultara el subsuelo, distintos de los componentes
naturales de las tierras, incluyendo entre ellas el carbón de piedra, el petróleo
y los carburos de hidrógeno similares a él. Esta disposición era sólo la
confirmación constitucional de una propiedad indiscutible que había figurado en
la legislación colonial desde la conquista y que había regido a la República
Mexicana en la totalidad de sus preceptos hasta el año de 1884, cuando
combinaciones torcidas de un gobierno protector del latifundismo, cedió el
derecho de propiedad a los terratenientes en lo referente al carbón y petróleo
por medio de una simple ley dictada por el Congreso, ley que seguramente estaba
afectada de nulidad original, pues ningún gobierno puede tener facultades para
ceder en general y perpetuamente los derechos que corresponden a una nación
sobre los bienes que forman y han formado siempre el acervo de su patrimonio.
Para impedir en el futuro abusos semejantes propusimos, y el Congreso de
Querétaro aceptó de plano, que en el artículo 27 constitucional constara una
enumeración completa de los bienes de la nación sobre los que ejercía además
del dominio eminente, el dominio directo, y de los que jamás podría
desprenderse porque se hacía constar su carácter de inalienables e
imprescriptibles y sólo podría conceder la explotación de ellos a particulares
y sociedades mexicanas mediante concesiones administrativas del gobierno
federal y sujetándolos a las condiciones que fijaran las leyes.3
El párrafo transcrito constituye una interpretación
muy valiosa de uno de los principales diputados constituyentes que integró lo
que él mismo llamó el núcleo fundador que impulsó y trabajó el proyecto de
reformas al artículo 27. De esta interpretación resulta claro que el titular de
la propiedad de todos los recursos del subsuelo distintos de los componentes
naturales de la tierra, es la nación, que en este caso es representada por el
Estado federal mexicano. Es evidente que los conceptos de nación y Estado son
distintos, aunque también es cierto que en la formación de los Estados el
concepto de nación ha sido fundamental. La palabra nación proviene del latín
natio, que significaba pueblo, raza, clase, especie, nacimiento, ya que
derivaba de natus, participio pasivo de nasci, nacer.4 Esta etimología hace
referencia a uno de los datos que concurren a la definición de la nación, como
es el nacimiento de las personas dentro de un territorio determinado, dentro
del territorio nacional. Pero este nacimiento es sólo uno de los datos con base
en los cuales se determina el concepto de nación.
Uno de los grandes teóricos del tema de la
nacionalidad, Mancini, definía a la nación como "una sociedad natural de
hombres conformados en comunidad de vida y de conciencia social por la unidad
de territorio, de origen, de costumbres y de lenguas".5 Estas palabras,
que Mancini expresó en una lección inaugural en la Universidad de Turín, el 22
de enero de 1851, cuando apenas se estaba conformando el Estado nacional
italiano, contienen una definición aceptable de nación, con la salvedad de que
la nación no sólo la forman los hombres sino también las mujeres, y en general,
todos los seres humanos que han sido conformados en esa comunidad de vida y de
conciencia social. Además, es claro que esa comunidad de vida y de conciencia
social se sustenta en una historia y en una cultura comunes a los seres humanos
que integran la nación.6
Para André Hauriou "por nación se entiende
generalmente una agrupación humana en la que los individuos se sienten unidos
los unos a los otros por lazos a la vez materiales y espirituales y se
consideran diferentes de los individuos que componen otras agrupaciones
nacionales".7 La nación es la agrupación humana que está en la base del
Estado. Algunas naciones antecedieron al nacimiento del Estado, como es el caso
de Alemania e Italia. En otros casos, el Estado precedió a la nación, como
ocurrió en los Estados Unidos de América.8
La propiedad de todos los recursos del subsuelo
corresponde a la nación, y el Estado, por medio del gobierno federal, otorga
las concesiones para el aprovechamiento o la explotación de esos recursos. Esta
diferencia entre nación y Estado se advierte claramente en la fracción XI del
proyecto original, en cuyo encabezado se dice: "XI. Son de la propiedad de
la nación y estarán a cargo del gobierno federal: las aguas de los mares
territoriales".9 Igualmente se percibe esta diferencia cuando Pastor
Rouaix afirmaba que la nación tiene el derecho de propiedad absoluta sobre
todos los minerales y sustancias del subsuelo, y que ningún gobierno podía
tener facultades para ceder ese derecho a los particulares.
El propio Rouaix precisaba que en esta fracción se
enumeraban aquellos bienes sobre los que la nación ejercía tanto el dominio
eminente como el dominio directo, de los que jamás podría desprenderse porque
su dominio era inalienable e imprescriptible. Óscar Morineau señalaba que el
dominio eminente "es una manifestación de la soberanía que tiene la nación
sobre todo el territorio: es la facultad de crear normas y de aplicarlas en
todo el territorio nacional".10 El dominio directo del párrafo cuarto y el
dominio del párrafo sexto equivalen a propiedad de la nación.11 Morineau
resumió magistralmente el pensamiento del Constituyente en los siguientes
términos:
El Constituyente quiso decir lo que con toda claridad
dijo: que la nación es propietaria del subsuelo minero y petrolero (agregando
un nuevo elemento a nuestra tradición jurídica minera), está propiedad no podrá
enajenarla el Gobierno Federal o el legislador, que en lo futuro ya no se dará
en propiedad mediante concesiones, como se hizo en el pasado, de acuerdo con la
tradición colonial, sino que se otorgarán concesiones para la explotación, para
que el titular se apropie exclusivamente de los minerales o el petróleo que
llegue a extraer, sin tener ningún derecho al subsuelo.12
El comentario de Morineau se refiere al texto original
de la Constitución Política de 1917, sin tomar en cuenta la reforma de 1939 que
nacionalizó la industria del petróleo (a la que nos referiremos más adelante),
por lo que ya no resulta aplicable la parte referente a las concesiones para la
explotación del petróleo.
Por otro lado, con frecuencia se suele citar la
exposición de motivos del proyecto original de reformas al artículo 27,
redactada por Andrés Molina Enríquez, para señalar que el fundamento de los
cambios introducidos en el artículo 27 de la Constitución se había hecho
residir en el derecho absoluto de propiedad que se habían atribuido los reyes
de España sobre las tierras, aguas y accesiones de las colonias, como
consecuencia del descubrimiento y conquista de ellas y del origen divino de su
autoridad. En efecto, en la exposición de motivos redactada por Andrés Molina
Enríquez se dice textualmente lo siguiente:
Por virtud precisamente de existir en dicha
legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos
decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la nación. En tal
concepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas de
su territorio, y sólo reconoce y otorga a los particulares, el dominio directo,
en las mismas condiciones en que se tuvo por los mismos particulares durante la
época colonial y en las mismas condiciones que la República después lo ha
reconocido u otorgado. El derecho de propiedad así concebido es
considerablemente adelantado, y permite a la nación retener bajo su dominio
todo cuanto sea necesario para el desarrollo social, como las minas, el
petróleo, etcétera, no concediendo sobre esos bienes a los particulares, más
que los aprovechamientos que autoricen las leyes respectivas.13
En contra de una creencia muy difundida, la exposición
de motivos que redactó Andrés Molina Enríquez no correspondió al proyecto
original redactado por la comisión de la que formó parte Pastor Rouaix. El
primer proyecto de reformas al artículo 27 fue encargado por la comisión a
Andrés Molina Enríquez, pero cuando lo presentó, ninguno de los miembros lo
aceptó. El llamado núcleo fundador se encargó de preparar un nuevo proyecto, de
analizarlo y discutirlo, sin la intervención de Andrés Molina Enríquez, a
quien, por la premura del tiempo, se encargó que redactara la exposición de
motivos. El texto de ésta no correspondió al contenido del proyecto original
del núcleo fundador, por lo que no puede servir de base para interpretar al
artículo 27, y en particular a sus párrafos cuarto y quinto.
Por el contrario, Pastor Rouaix expresaba que el
fundamento que tomaron en cuenta quienes redactaron el proyecto original fue
muy diferente del expresado de Molina Enríquez. El diputado constituyente por
el estado de Puebla lo indica así:
Seguramente, si los diputados que formamos el artículo
hubiéramos dispuesto de tiempo bastante para redactar la exposición (de
motivos), no hubiéramos tomado como apoyo jurídico de nuestras reformas el
derecho de conquista, que no había sido más que un despojo en suprema escala y
que precisamente, eran sus efectos los que trataba de arrancar y destruir la
Revolución popular que representábamos en aquellos momentos: nos hubiera
bastado la consideración de que un Estado como representante, director y
organizador del conglomerado humano que forma una nacionalidad, tiene facultades
y derechos ingénitos superiores a los que individualmente puede tener cada uno
de los habitantes y por lo tanto sin el apoyo artificial de tradiciones
injustas, ha tenido y tiene autoridad bastante para imponer a la propiedad
privada las modalidades, limitaciones y reglamentos que exija la utilidad
social, la que está muy por encima de los intereses particulares.14
Es pertinente aclarar que el párrafo que hemos
trascrito de la exposición de motivos de Andrés Molina Enríquez, no sólo no
corresponde al fundamento del proyecto del núcleo fundador, sino tampoco al
contenido. La afirmación contenida en la exposición de motivos de Molina
Enríquez de que la nación tiene, en forma genérica, el derecho pleno sobre las
tierras y aguas de su territorio y que está facultada para otorgar a los
particulares el dominio directo, no es exacta si se pretende aplicar a todo el
artículo 27 de la Constitución.
En los párrafos primero, segundo y tercero del
artículo 27 se establece la propiedad originaria de la nación sobre las tierras
y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, así como
que la nación ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a
los particulares, constituyendo la propiedad privada. La afirmación que hace
Molina Enríquez de que la nación tiene el derecho pleno sobre las tierras y
aguas dentro de su territorio, se refiere precisamente a la propiedad
originaria de la nación; pero que ésta tiene el derecho de otorgar a los
particulares el dominio directo o la propiedad de tales bienes, es aplicable
los primeros tres párrafos del artículo 27, pero no así a los bienes a los que
se refieren los párrafos cuarto y sexto del mismo precepto constitucional.
En efecto, la propiedad de la nación sobre los
recursos del subsuelo y demás bienes señalados en los párrafos cuarto y quinto
no puede ser transmitida a los particulares. El cuarto párrafo del artículo 27,
desde su versión original, disponía que corresponde a la nación el dominio
directo de todos los minerales y sustancias del subsuelo, yacimientos de
piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las
aguas marinas; los combustibles minerales o sólidos; el petróleo y todos los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el párrafo quinto
señalaba que son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales,
las aguas marinas interiores, las de las lagunas, los esteros, los lagos y los
ríos que en dicho párrafo se describen.
El párrafo sexto impedía e impide que este dominio
directo o propiedad de la nación sobre los recursos mencionados pueda
transmitirse a los particulares, porque claramente señala que en los casos de
los párrafos cuarto y quinto el dominio de la nación es inalienable e
imprescriptible; es decir, ese dominio o propiedad de la nación no podrá ser
transmitido bajo ningún titulo a los particulares, los cuales tampoco podrán
adquirir por prescripción la propiedad de tales recursos. Este sexto párrafo
preveía que sólo podrán hacerse concesiones por el gobierno federal a los
particulares o sociedad civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes
mexicanas, con la condición de que se establezcan trabajos regulares para la
explotación de los elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que
prevengan las leyes.
De modo que es inexacta la afirmación de Molina
Enríquez en el sentido de que en todos los casos la nación puede reconocer a
los particulares el llamado dominio directo, al menos por lo que se refiere a
los recursos descritos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27, pues el
dominio de la nación sobre tales recursos era y es inalienable e
imprescriptible. La explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos
mencionados por los particulares o por sociedades constituidas conforme a leyes
mexicanas, no podía realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el
Ejecutivo federal de acuerdo con las reglas y condiciones que establecieran las
leyes.
III. LA NACIONALIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA
De acuerdo con lo que hemos expuesto, el párrafo
cuarto del artículo 27 de la Constitución de 1917 dispuso que corresponde a la
nación el dominio directo, entre otros recursos del subsuelo, del petróleo y
todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.
El texto aprobado fue motivo de tensión entre los
gobiernos surgidos de la Revolución mexicana y las empresas petroleras, que
alegaron derechos adquiridos previamente a la Constitución.15 Pero el conflicto
se planteó con mayor claridad bajo el gobierno de Lázaro Cárdenas.
En 1936 los diferentes sindicatos de las empresas
petroleras se unieron para formar el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la
República Mexicana y reclamaron la celebración de un contrato colectivo de
trabajo. Las partes iniciaron las pláticas para buscar un acuerdo, pero sus
posiciones eran muy distantes, por lo que en mayo de 1937 estalló una huelga
general. Ante la gravedad de la situación que se creó con la huelga, el
gobierno federal invitó a los dirigentes sindicales para que abandonaran la
huelga y buscaran la solución por medio de la intervención de la Junta Federal
de Conciliación y Arbitraje, a través de un conflicto colectivo económico.
El 18 de diciembre de 1937, la Junta Federal de
Conciliación y Arbitraje dictó su laudo, en el que condenó a las empresas a
pagar incrementos salariales hasta por 26 millones de pesos. Las empresas
interpusieron demanda de amparo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
la que dictó sentencia el 1o. de marzo de 1938, en la que les negó el amparo.
No obstante que habían agotado todos los medios de
impugnación y que quedaban obligadas a acatar el laudo de la Junta Federal, las
compañías se negaron a cumplirlo. El 8 de marzo el presidente de la República,
Lázaro Cárdenas, se reunió con el gabinete para deliberar sobre las medidas a
tomar. El 9 conversó con el general Francisco J. Mújica sobre la expropiación,
y el 10 le encargó que redactara el proyecto de manifiesto a la nación,
explicando el decreto expropiatorio. Después de esperar en vano una actitud
distinta de las compañías petroleras, el 18 de marzo de 1938 dio a conocer el
decreto por el cual se expropiaron los bienes de las compañías petroleras.
El decreto de expropiación concentró en la nación la
propiedad de todos los bienes destinados a la industria petrolera. Esta
propiedad a favor de la nación hizo posible que la industria petrolera, en
todas sus etapas, quedara bajo su control. Así ocurrió tanto con la exploración
como con la extracción, la refinación, el almacenamiento, el trasporte y la
distribución del petróleo y de los hidrocarburos.
La expropiación de los bienes de las compañías
extranjeras produjo diferentes reacciones tanto dentro del país como en el
extranjero. Si bien es cierto que el decreto del presidente Cárdenas recibió un
fuerte apoyo popular en México, también lo es que diversos grupos internos que
se encontraban vinculados con las compañías extranjeras intentaron defender los
intereses de éstas. Seguramente el grupo adverso más conocido fue el que
encabezó el General Saturnino Cedillo, quien junto con el coronel Mateo
Hernández Netro, gobernador de San Luis Potosí, y con los poderes Legislativo y
Judicial de ese Estado, desconocieron al gobierno de la República. Aunque la
rebelión cedillista fue derrotada con facilidad, no dejaron de haber otros
brotes internos de inconformidad. En el exterior, el gobierno mexicano tuvo que
enfrentar arduas negociaciones con el gobierno estadounidense y con el gobierno
británico, con el fin de que aceptaran el decreto expropiatorio como un acto de
soberanía del Estado mexicano. El inicio de la Segunda Guerra Mundial en
septiembre de 1939 permitió atenuar las reacciones de esos gobiernos
extranjeros.
Tomando en consideración que el decreto expropiatorio
sólo transfirió a la nación la propiedad de los bienes destinados a la
explotación de la industria petrolera, y que tal propiedad podía ser revertida
en cualquier momento o podía quedar sujeta a interpretaciones que permitieran
el regreso de los intereses particulares que habían sido afectados por ella, el
presidente Lázaro Cárdenas anunció en su informe de gobierno del 1o. de
septiembre de 1938 al Congreso de la Unión, que enviaría una iniciativa de
reforma constitucional para que el Estado tuviera el control absoluto de la
explotación petrolera. El presidente de la República anticipó que, después de
haber expropiado los bienes de las compañías petroleras extranjeras, enviaría
una iniciativa para reformar la Constitución con el objeto de nacionalizar la
industria petrolera, es decir, de reservar a la nación la explotación de esa
industria. En su informe, el presidente expresó:
Y para evitar en lo posible que México se pueda ver en
el futuro con problemas provocados por intereses particulares extraños a las
necesidades interiores del país, se pondrá a la consideración de Vuestra
Soberanía que no vuelvan a darse concesiones del subsuelo en lo que se refiere
al petróleo y que el Estado sea el que tenga el control absoluto de la
explotación pretrolífera.16
El 22 de diciembre de 1938, cumpliendo con su palabra,
el presidente de la República envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de
reformas para adicionar el artículo 27 de la Constitución Política. En la
exposición de motivos, el presidente de la República afirmaba que, aunque en la
iniciativa del 25 de enero de 1917 presentada al Congreso Constituyente (por la
comisión que dictaminó el proyecto del núcleo fundador) para adicionar el
artículo 27 y que dio la base para el texto aprobado, se dijo que mediante las
reformas que se proponían podría la nación retener bajo su dominio todo cuanto
fuese necesario para el desarrollo social, con lo que claramente se autorizaba
a la Federación para realizar explotaciones directas, la interpretación
dominante en los primeros años de vigencia del artículo 27 fue en el sentido de
que la propiedad nacional sobre el petróleo era simplemente el medio jurídico
ideado para permitir una mejor distribución de esa sustancia entre los
particulares.
También sostenía que fue a través de la explotación
directa de las reservas, como la nación logró iniciar, por conducto de las
distintas entidades que creó en épocas sucesivas, un aprovechamiento verdadero
de la riqueza del petróleo, lo que no sucedió en las zonas en que, por no estar
reservadas directamente, el petróleo era explotado mediante concesión, aunque
esas zonas contuvieran un petróleo que era de dominio directo de la nación. A
continuación, el jefe del Ejecutivo manifestaba:
La situación apuntada, antes de la expropiación
acordada el 18 de marzo último, hubiera sin duda podido corregirse mediante una
simple modificación de la Ley del Petróleo que alterara el régimen de las
concesiones ordinarias fijado en 1925. Después de la expropiación, el problema
es notoriamente distinto. Una vez que la nación ha tomado a su cargo
directamente el control de las explotaciones en forma tal que no sólo podrá
atender las necesidades del país, sino en su mayor parte, las de nuestro
comercio exterior del petróleo, no se ve el motivo para que continúen
formándose y vigorizándose intereses privados que es de presumirse que llegarán
a ser, si no antagónicos, al menos distintos de los intereses generales cuya
tutela procurará el gobierno con todo empeño y energía.
La experiencia de todos conocida, relacionada con esa
misma materia del petróleo, obliga al Gobierno a obrar en lo sucesivo con gran
cautela, máxime cuando según se reconoce ya, a través de las concesiones sobre
los recursos naturales se crean con mayor facilidad vínculos cuya terminación
constituye después un problema para el país que otorgó dichas concesiones, pues
entonces inclusive sus buenas relaciones con otros puebles se ponen en peligro.
A esto obedece el propósito del Ejecutivo de que
termine el régimen de concesiones. En rigor, y dado el carácter discrecional
que para la entrega de la explotación a los particulares ha consagrado hasta
hoy el texto expreso del artículo 27, carácter discrecional que la Suprema
Corte en reiteradas ocasiones ha reconocido así, jurídicamente había podido en
la Ley secundaria fijarse el nuevo principio.
Sin embargo, no se ha decidido el gobierno por ese
camino en virtud de que él admite que, según testimonios autorizados, los
autores del artículo 27 no quisieron que el dominio directo del petróleo se
ejercitase excluyendo a los particulares. Y aunque es bien sabido que los
textos de la Constitución, como los de cualesquiera otras leyes son
susceptibles de interpretaciones renovadas de acuerdo con las exigencias que
sus autores no pudieron tener en cuenta en la época en que actuaron, piensa el
Ejecutivo que una medida de la importancia de la que se proyecta no debe quedar
sujeta a las controversias que los interesados muy probablemente provocarían
apoyándose en aquellos testimonios. Esto independientemente de que incorporando
al texto constitucional el principio de la explotación directa del petróleo que
a la nación corresponde, se le da una mayor fijeza y autoridad.17
La parte que el presidente propuso adicionar al
párrafo sexto del artículo 27 constitucional, tenía la siguiente redacción:
En los casos a que se refieren los dos párrafos
anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible, y sólo
podrán hacerse concesiones por el gobierno federal a los particulares o
sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas,
con la condición de que se establezcan trabajos regulares para la explotación
de los elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que prevenga
las leyes. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólido,
líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones y la ley reglamentaria
respectiva determinará la forma en que la nación llevará a cabo las
explotaciones de esos productos.18
En la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados del
26 de diciembre de 1938 se leyó el dictamen emitido por la Comisión de Puntos
Constitucionales, respecto de la iniciativa presentada por el presidente de la
República. El dictamen expresaba lo siguiente:
En concepto de esta Comisión y de acuerdo con la
amplia exposición de motivos que a su iniciativa agrega el C. presidente de la
República, la reforma propuesta es una consecuencia lógica de las disposiciones
dictadas a partir del 18 de marzo último en que se llevó a cabo la expropiación
petrolera. Por consiguiente, haciendo suyos los conceptos expresados en la
exposición de motivos, esta Comisión se permite someter a vuestra consideración
el siguiente proyecto de ley que adiciona el párrafo sexto del artículo 27
constitucional.19
En la sesión ordinaria de la Cámara de Senadores del
27 de septiembre de 1939, se dio lectura al proyecto de reforma enviado por la
Cámara de Diputados, el cual fue aprobado sin discusión, por unanimidad de
votos. El 17 de noviembre de 1939, el Senado hizo el cómputo de los votos de
las legislaturas de los estados y la declaratoria de haber sido aprobada la
reforma propuesta. El 27 de diciembre de 1939, el presidente de la República
promulgó el decreto que adicionó al párrafo sexto del artículo 27
constitucional, el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 9
de noviembre de 1940.
De acuerdo con la exposición de motivos y con los
términos del sexto párrafo adicionado al artículo 27 de la Constitución, se
pueden hacer las siguientes consideraciones jurídicas:
a) A partir de la entrada en vigor de la reforma de
1939, el Gobierno Federal no puede otorgar concesión alguna para la
exploración, extracción, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y
ventas de primera mano del petróleo, sus productos y el gas.
b) Sólo la nación está facultada para llevar a cabo
los trabajos de exploración, extracción, refinación, transporte, almacenamiento,
distribución y ventas de primera mano del petróleo, sus productos y el gas.20
Tanto en el texto de la exposición de motivos como en
el del sexto párrafo adicionado al artículo 27 constitucional, se emplea la
palabra "explotaciones del petróleo" en el sentido de explotación de
la industria petrolera. El presidente de la República se refería a la
explotación de petróleo mediante concesiones a particulares y a la explotación
directa del petróleo de parte de la nación. Lo que la iniciativa propuso
prohibir fue la expedición de concesiones a particulares para la explotación de
la industria del petróleo, que quedó reservada directamente a la nación. En la
exposición de motivos se manifiesta claramente que el propósito es excluir a
los intereses privados de las explotaciones del petróleo. En forma categórica
lo expresa en el siguiente párrafo:
Una vez que la nación ha tomado a su cargo
directamente el control de las explotaciones en forma tal que no sólo podrá
atender las necesidades del país, sino en su mayor parte, las de nuestro
comercio exterior, no se ve el motivo para permitir que continúen formándose y
vigorizándose intereses privados que es de presumirse que llegarán a ser, si no
antagónicos, a lo menos distintos de los intereses generales cuya tutela
procurará el gobierno con todo empeño y energía.21
Es claro que cuando el presidente de la República
afirmaba que la nación había tomado a su cargo directamente el control de las
explotaciones del petróleo, estaba usando la palabra explotación en el sentido
de "conjunto de elementos dedicados a una industria", tal como se
indica en el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.22
Confirma plenamente este sentido el Diccionario enciclopédico Larousse, cuando
define a la explotación, como el "conjunto de unidades, instalaciones y
operaciones para explotar algún producto: explotación agrícola, explotación
mineral"; y sobre todo, cuando agrega la siguiente definición:
"Conjunto de operaciones que constituyen la actividad típica de una
empresa".23
Este significado ha sido reconocido expresamente por
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la nación, al interpretar la
reforma de 1939 al artículo 27 de la Constitución, en el sentido de que
suprimió las concesiones y encomendó "la explotación de la industria
petrolera exclusivamente a la nación".24 Con anterioridad, la Segunda Sala
de la Suprema Corte sostuvo en tres ejecutorias que la reforma de 1939
"prohibió la explotación del petróleo por particulares, dejándola a beneficio
de la nación".25
Este es también el significado que se da a la palabra
explotaciones en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo
del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de
noviembre de 1958, actualmente en vigor, cuyo artículo 2o. dispone lo
siguiente: "Sólo la nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones
que constituyen la industria petrolera, en los términos del artículo
siguiente". El artículo 3 de la propia ley establece que la industria
petrolera abarca la exploración, la explotación, la refinación, el transporte,
el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo,
los productos que se obtengan de su refinación; la exploración, la explotación,
la elaboración y las ventas de primera mano del gas, así como el transporte y
el almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotación
y elaboración; y, en fin, la elaboración, el transporte, el almacenamiento, la
distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo y
del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales
básicas, los cuales constituyen los petroquímicos básicos y se enumeran en el
mismo precepto legal.
El artículo 4o. de la Ley Reglamentaria de 1958
dispone que la nación llevará a cabo la exploración y explotación del petróleo
y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., por conducto de
Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. El mismo artículo 4o.
establece que, dejando a salvo las actividades previstas en el artículo 3o.,
las cuales sólo pueden ser realizadas por Petróleos Mexicanos y sus organismos
subsidiarios, el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas
(incluyendo el metano) podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los
sectores social y privado.
Por otro lado, el 1o. de octubre de 1959 el presidente
de la República, Adolfo López Mateos, envió una iniciativa de reformas a los
párrafos cuarto y quinto del artículo 27 y a los artículos 42 y 48 de la Constitución
Política, que no se refería al petróleo, sino a los recursos naturales de la
plataforma continental, las aguas interiores, el mar territorial y el espacio
aéreo nacional. La iniciativa fue aprobada por la Cámara de Senadores el 5 de
octubre de 1959. El 15 de octubre de 1959 se dio lectura en la Cámara de
Diputados al dictamen emitido por la Primera Comisión de Puntos
Constitucionales, en el que se proponía aprobar la iniciativa, pero se sugería
modificar también el párrafo sexto del artículo 27 constitucional, con la
finalidad de que aclarara que, además de que no se otorgarían concesiones en
relación con el petróleo y los hidrocarburos líquidos, sólidos y gaseosos,
tampoco se celebrarían contratos, ni subsistirían los que se hubiesen otorgado.
Con esta reforma se pretendía eliminar la práctica
iniciada desde el gobierno de Manuel Ávila Camacho, de permitir la
participación de empresas privadas nacionales y extranjeras en las labores
propias de Petróleos Mexicanos. A menos de seis meses de asumir la presidencia,
Manuel Ávila Camacho promulgó el 2 de mayo de 1941 una Ley Reglamentaria del
Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 18 de junio de 1941, y la cual abrogó la Ley
Reglamentaria que el presidente Cárdenas había promulgado el 30 de diciembre de
1939. En la Ley de 1941 se previó la participación de empresas privadas en las
diversas etapas de la industria petrolera, por medio de contratos, expresión
con la que se intentó disimular la violación que se cometía al artículo 27,
párrafo sexto, de la Constitución Política. El artículo 3o. de la Ley de 1941
establecía que la exploración y explotación del petróleo se podía llevar a cabo
por el gobierno, a través de su órgano competente, mediante instituciones
públicas petroleras y "contratos" otorgados "a particulares o
sociedades".
El presidente Adolfo Ruiz Cortines promulgó el 27 de
noviembre de 1958 la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el
Ramo del Petróleo, a la cual ya nos hemos referido, y cuyo contenido se apegó a
lo que disponía el párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución Política.
Esta Ley abrogó a la de 1941. El Reglamento de la Ley de 1958, que fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación del 25 de agosto de 1959,
contiene la interpretación del Poder Ejecutivo Federal al artículo 27, párrafo
sexto, de la Constitución, y a la propia Ley Reglamentaria. En este Reglamento,
que todavía se encuentra en vigor, se prevé que Petróleos Mexicanos llevará a
cabo, entre otras cosas, la exploración y explotación del petróleo, la
refinación petrolera, el transporte, el almacenamiento y la distribución del
petróleo y los productos y subproductos de la refinación (artículos 5o., 24,
31, 33 y 34).
La reforma propuesta el 15 de octubre de 1959, por la
Primera Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, tenía
por objeto prohibir la celebración de contratos, por medio de los cuales se
facultaba a empresas privadas nacionales y extranjeras para realizar algunas de
las actividades que corresponde hacer a Petróleos Mexicanos, tales como
exploración, extracción, almacenamiento, transporte, etcétera, del petróleo y
los carburos de hidrógeno sólidos y gaseosos. En el dictamen, la Primera
Comisión de Puntos Constitucionales expresó lo siguiente:
En relación con el petróleo y los carburos de
hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, que constituyen recursos
importantísimos del subsuelo para la nación mexicana, la Comisión considera que
debe asentarse de una vez por todas de manera indiscutible en el artículo 27
constitucional, que no se otorgarán concesiones ni contratos ni subsistirán los
que se hayan otorgado, y que sólo la nación podrá llevar a efecto la
explotación de esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria
respectiva; porque no obstante que ha sido manifiesto el propósito del
Constituyente, a partir de la reforma de diciembre de 1939, el de sustraer
totalmente de la explotación petrolera del régimen de concesiones y contratos,
en ocasión de que fue expedida a fines del año anterior la ley reglamentaria
respectiva, volvió a suscitarse un debate sobre la subsistencia de concesiones
o derechos de particulares a la explotación del petróleo; por lo que, para
evitar cualquier controversia, es procedente la reforma que propone la Comisión
en la parte resolutiva de este dictamen.26
El texto reformado del párrafo sexto del artículo 27
fue el siguiente: "Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos,
líquidos o gaseosos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán
los que se hayan otorgado y la nación llevará a cabo la explotación de esos
productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva".
El proyecto de reformas fue devuelto al Senado, el
cual lo aprobó sin discusión y por unanimidad, en su sesión del 3 de noviembre
de 1959.
En la sesión de la Cámara de Senadores del 16 de
diciembre de 1959 se hizo el cómputo de los votos de las legislaturas de los
estados y se declaró que las reformas habían sido aprobadas. El decreto del 6
de enero de 1960 que promulgó las reformas se publicó en el Diario Oficial de
la Federación del 20 de enero de 1960.
A pesar de la claridad de las reformas hechas en 1939
y 1960 al artículo 27 de la Constitución, los contratos llamados de riesgo no
pudieron darse por terminados sino hasta el 27 de febrero de 1970, como lo
informó el 18 de marzo de ese año el director general de Petróleos Mexicanos,
Jesús Reyes Heroles.27
Por último, mediante decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983 se reformó, junto con otros
preceptos, el artículo 28 de la Constitución, en cuyo párrafo cuarto se
delimitaron las "funciones que el Estado ejerce de manera exclusiva"
en las áreas que se consideran estratégicas para la economía, entre las que se
incluyen el "petróleo y los demás hidrocarburos" y la
"petroquímica básica".
IV. LA NACIONALIZACIÓN DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA
En el caso de la industria eléctrica, la adquisición
de los bienes de las empresas privadas eléctricas no se hizo por medio de una
expropiación, como fue el caso de los bienes de las compañías petroleras
extranjeras, sino por medio de la compra de las acciones, entre otras empresas,
de la Mexican Light and Power Company, Ltd., e Impulsora de Empresas Eléctrica,
subsidiaria en México de la American and Foreign Power Co.28 La conclusión de
esta compra fue anunciada por el presidente de la República, Adolfo López
Mateos, el 1o. de septiembre de 1960, al rendir su informe ante el Congreso de
la Unión.29
Como también lo había anunciado en su informe, el
presidente presentó al Senado, el 25 de octubre de 1960, una iniciativa para
adicionar el párrafo sexto del artículo 27 constitucional, con el fin de
nacionalizar la industria eléctrica; es decir, para reservar de manera
exclusiva a la nación la generación, conducción, transformación, distribución y
abastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de
servicio público. En la iniciativa el presidente expresó lo siguiente:
La prestación del servicio público de abastecimiento
de energía eléctrica, comprendiendo la generación, transformación y
distribución —expresé en mi informe— así como las demás operaciones o
actividades industriales o comerciales de que la misma puede ser objeto
requieren, como en el caso del petróleo y los carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos, ser realizados directamente por el Estado, a través de los
órganos competentes, ya que México ha sostenido tradicionalmente la tesis de
que los recursos naturales y las fuentes de energía básica, han de estar al
servicio de la colectividad y de la elevación de los niveles de vida del pueblo
mexicano.30
El texto aprobado por las Cámaras de Senadores y de
Diputados, así como por la mayoría de las legislaturas de los Estados, fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1960, es
el siguiente: "Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la
prestación de servicio público. En esta materia no se otorgaran concesiones a
los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se
requieran para dichos fines".
El decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación del 3 de febrero de 1983, por el que se modificó, entre otros, el
artículo 28 de la Constitución señaló a la electricidad dentro de las
"funciones que el Estado ejerce de manera exclusiva" en las áreas que
se consideran estratégicas para la economía.
La exclusividad que a favor de la nación establecen
las reformas constitucionales de 1960 y 1983 conciernen a la generación,
conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica
que estén destinados a la prestación del servicio público. Esto significa que
la nación, representada por el Estado Federal, es la única que puede generar o
producir energía eléctrica, conducirla, transformarla, distribuirla y
abastecerla, cuando dicha energía sea suministrada como servicio público, es
decir, como un servicio que atiende necesidades de carácter general, para fines
domésticos, industriales, comerciales o de servicios. Por esta razón la parte
final de la adición al párrafo sexto del artículo 27 prohíbe que se otorguen
concesiones a los particulares en materia de electricidad destinada al servicio
público.
El artículo 36 de la Ley del Servicio Público de
Energía Eléctrica permite que la Secretaría de Energía otorgue permisos de
autoabastecimiento de energía eléctrica destinados a la satisfacción de
necesidades de personas físicas o morales; y permisos de cogeneración para
generar energía eléctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de
energía térmica, secundaria o de ambos. Estas dos clases de permisos no violan
la prohibición establecida en el artículo 27, párrafo sexto, de la
Constitución, pues en el caso del autoabastecimiento se produce energía
eléctrica para consumo propio de la persona física o jurídica que la genere; y
en la cogeneración se trata de aprovechar la producción de energía eléctrica
que es producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica,
secundaria o ambos, pues también en este supuesto la energía se genera
fundamentalmente para el autoconsumo y no para prestarlo como servicio
público.31
Sin embargo, el mismo artículo 36 de la Ley del
Servicio Público de Energía Eléctrica establece que se pueden otorgar permisos
de producción independiente para generar energía eléctrica destinada a su venta
a la Comisión Federal de Electricidad y de importación o exportación de energía
eléctrica. Estos permisos sí infringen la prohibición establecida en el
artículo 27 constitucional, porque aunque la producción independiente de
energía eléctrica tenga por objeto su venta a la Comisión Federal de
Electricidad, ésta necesariamente tiene que destinarla al servicio público, por
lo que su intermediación no cambia la naturaleza y el destino de la energía
eléctrica producida en forma independiente. Se trata de permisos que autorizan
a los particulares para generar energía eléctrica destinada al servicio público.
La importación o exportación de energía eléctrica constituye regularmente
distribución de la misma destinada al servicio público.
El 22 de mayo de 2001 se publicó el decreto por el
cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones del Reglamento de la
Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, expedido por el presidente
Vicente Fox, en el que se pretendieron ampliar los porcentajes de energía
eléctrica que los abastecedores y cogeneradores pueden vender sin licitación
pública, a la Comisión Federal de Electricidad. Sin embargo, el Congreso de la
Unión promovió la controversia constitucional 22/2001, en la que el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la nación determinó que el decreto impugnado es
inconstitucional, porque el Ejecutivo Federal fue más allá de las disposiciones
legales que pretendió reglamentar, toda vez que desvirtuó la naturaleza
jurídica de los permisos de autoabastecimiento y cogeneración.32
* Investigador en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas y profesor en la Facultad de Derecho en la UNAM.
Notas:
1 Cfr. Novoa Monreal, Eduardo, Nacionalización y
recuperación de recursos naturales ante la ley internacional, México, FCE,
1974, pp. 49 y 50; y Puget, Henry, Les Nationalisations en France et a
l´étranger, París, Sirey, 1958, p. III.
2 Rouaix, Pastor, Génesis de los artículos 27 y 123 de
la Constitución Política de 1917, México, Comisión Federal de Electricidad,
1978, p. 141.
3 Ibidem, pp. 142 y 143. Cursivas nuestras.
4 Cfr. Gómez de Silva, Guido, Breve diccionario etimológico
de la lengua española, México, FCE-El Colegio de México, 1988, p. 475.
5 Mancini, Pasquale Stanislao, Sobre la nacionalidad,
trad. de Manuel Carrera Díaz, Madrid, Tecnos, 1985, p. 37.
6 En Tella, Torcuato S. di et al., Diccionario de
ciencias sociales y políticas, Buenos Aires, Emecé, 2001, p. 493, se expresa
que en su definición usual, la idea de nación "se refiere a un grupo
humano que, en razón de su historia, valores y rasgos culturales comunes, posee
la conciencia de una vinculación solidaria, capaz de sustentar un poder
político propio".
7 Hauriou, André, Derecho constitucional e
instituciones políticas, trad. de José Antonio González Casanova, Madrid,
Ariel, 1971, p. 114.
8 Ibidem, pp. 117-120.
9 Rouaix, op. cit., nota 2, p. 154. Cursivas nuestras.
10 Morineau, Óscar, Los derechos reales y el subsuelo
en México, 2a. ed., pról. de Marta Morineau, México, FCE-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 222.
11 Ibidem, p. 216.
12 Ibidem, pp. 240 y 241.
13 Cfr. Rouaix, op. cit., nota 2, p. 148.
14 Rouaix, op. cit., nota 2, p. 144. Cursivas
nuestras.
15 Cfr. Meyer, Lorenzo, México y Estados Unidos en el
conflicto petrolero, 3a. ed., México, El Colegio de México, 1981, especialmente
pp. 123 y ss.
16 Cfr. Bassols, Narciso, "Pasos de cangrejo en
la cuestión petrolera", Obras, México, FCE, 1964, p. 547.
17 Ibidem, p. 548. Cursivas nuestras. El texto
completo de la iniciativa presidencial puede consultarse en Arellano Belloc,
Francisco, La exclusividad del Estado en el manejo de sus recursos petroleros,
México, Comaval, 1958, pp. 59-63.
18 Bassols, op. cit., nota 16, p. 549.
19 Diario de los Debates de la Cámara de Diputados,
núm. 26, 26 de diciembre de 1938, p. 3.
20 Cfr. Bassols, op. cit., nota 16, pp. 550-554.
21 Ibidem, p. 553. Cursivas nuestras.
22 22a. ed., Madrid, 2001, t. I, p. 1022.
23 Santa Fe de Bogotá, 2000, p. 433.
24 "PETRÓLEO. CONCESIONES A PARTICULARES. AMPARO
IMPROCEDENTE", Semanario Judicial de la Federación, séptima época, vol.
61, 1a. parte, p. 41. Este criterio fue reiterado por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia en la tesis con el rubro " PETRÓLEO, LA LEY
REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL, EN EL RAMO DEL. IMPROCEDENCIA DEL
JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA", publicado en el Semanario Judicial de la
Federación, séptima época, vol. 32, 1a. parte, p. 79.
25 "PETRÓLEO, CONFIRMACIÓN DE DERECHOS",
Semanario Judicial de la Federación, quinta época, t. LXXXVI, p. 629.
26 Diario de los Debates de la Cámara de Diputados,
núm. 14, 15 de octubre de 1959, p. 5. Cursivas nuestras.
27 Cfr. Rodríguez, Antonio, El rescate del petróleo.
Epopeya de un pueblo, México, Ediciones El Caballito, 1975, pp. 173-175.
28 Cfr. Sánchez Ponce, Víctor, La industria eléctrica
y el nacionalismo revolucionario, México, UNAM, 1976, pp. 135-137.
29 Ibidem, p. 139.
30 Texto tomado del disco compacto de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, Historia legislativa y parlamentaria I
constitucional, 2000. Cursivas nuestras.
31 Así lo ha considerado el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en la ejecutoria dictada el 25 de abril de 2002, en la
controversia constitucional 22-2001 promovida por el Congreso de la Unión. Cfr.
Semanario Judicial de la Federación, novena época, t. XV, mayo de 2002,
especialmente en las pp. 751-753.
32 Ibidem, pp. 607-762.
